近日，國家能源局印發(fā)了《風(fēng)電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。明確了未來五年我國風(fēng)電的發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)布局、重點(diǎn)任務(wù)、發(fā)展方式及保障措施等，為我國“十三五”時(shí)期風(fēng)電優(yōu)化發(fā)展布局、解決棄風(fēng)問題、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供了重要指導(dǎo)。近日，主要編制單位水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院副院長易躍春就規(guī)劃相關(guān)問題答記者問。
記者：請介紹《規(guī)劃》編制的背景，總的來看，此次《規(guī)劃》有何重點(diǎn)和亮點(diǎn)？
易躍春：該規(guī)劃是國家能源局組織我院及相關(guān)行業(yè)權(quán)威機(jī)構(gòu)、企業(yè)、科研單位等共同編制完成，在編制過程中，得到了各?。▍^(qū)、市）發(fā)改委的大力支持，保證了《規(guī)劃》編制的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性。
《規(guī)劃》明確了未來五年我國風(fēng)電的發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)布局、重點(diǎn)任務(wù)、發(fā)展方式及保障措施等，為我國“十三五”時(shí)期風(fēng)電優(yōu)化發(fā)展布局、解決棄風(fēng)問題、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供了重要指導(dǎo)。
總體來看，“十三五”風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)有保有壓，發(fā)展總量目標(biāo)穩(wěn)中有升，以消納為導(dǎo)向優(yōu)化調(diào)整布局，重點(diǎn)解決風(fēng)電問題，保障措施放管結(jié)合。
并且，此次《規(guī)劃》的制定，也體現(xiàn)了政府部門工作思路的轉(zhuǎn)變，面對社會上對風(fēng)電消納等問題的爭議，以解決風(fēng)電規(guī)模化發(fā)展中存在的問題為導(dǎo)向，提質(zhì)增效、做優(yōu)存量，同時(shí)通過放管結(jié)合的政策保障措施，切實(shí)保障風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。
總之，本次《規(guī)劃》相較以往的規(guī)劃既有亮點(diǎn)又有重點(diǎn)。
記者：《規(guī)劃》對風(fēng)電“十三五”發(fā)展總量的設(shè)定有何依據(jù)，體現(xiàn)了怎樣的發(fā)展思路？
易躍春：“十三五”風(fēng)電發(fā)展總量目標(biāo)穩(wěn)中有升。
我們首先回顧一下《風(fēng)電發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的落實(shí)情況?！笆濉币?guī)劃提出的目標(biāo)是，到2015年風(fēng)電并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)到1.04億千瓦，年發(fā)電量達(dá)到1900億千瓦時(shí)，占全國總發(fā)電量比重超過3%。實(shí)際上，到2015年底全國風(fēng)電并網(wǎng)裝機(jī)達(dá)到了1.29億千瓦，年發(fā)電量1863億千瓦時(shí)，占全國總發(fā)電量的3.3%。可見，實(shí)際風(fēng)電發(fā)展情況與規(guī)劃的各項(xiàng)指標(biāo)高度契合，這也從實(shí)際驗(yàn)證了“十二五”規(guī)劃編制的科學(xué)性和預(yù)測的準(zhǔn)確性。
為實(shí)現(xiàn)2020年國家減排目標(biāo)，保持產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展，在總結(jié)“十二五”規(guī)劃成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國風(fēng)電發(fā)展的新情況和新趨勢，《規(guī)劃》提出了“十三五”風(fēng)電發(fā)展的總量目標(biāo)：到2020年，風(fēng)電并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)到2.1億千瓦以上，其中海上風(fēng)電并網(wǎng)裝機(jī)達(dá)到500萬千瓦以上；風(fēng)電年發(fā)電量達(dá)到4200億千瓦時(shí)以上，約占全國總發(fā)電量的6%。
“十三五”總量目標(biāo)的提出，是在“十二五”風(fēng)電高速發(fā)展背景下，考慮到既有的棄風(fēng)限電情況，“十三五”期間要在發(fā)展速度上稍微收一收，同時(shí)又要滿足我國提出2020年實(shí)現(xiàn)非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%左右的要求。因此，2020年風(fēng)電裝機(jī)2.1億千瓦的總量目標(biāo)并不高，只是我國“十三五”風(fēng)電發(fā)展的一個(gè)保障性最低目標(biāo)。
根據(jù)總量目標(biāo)，2016~2020年新增風(fēng)電裝機(jī)容量8100萬千瓦以上，年均新增約1600萬千瓦，“十三五”年均增長率7.4%，相比“十二五”的實(shí)際年均增長率23.4%有較大降低。由此可見，規(guī)劃對于“十三五”期間風(fēng)電發(fā)展方式不再以規(guī)模為導(dǎo)向，更注重品質(zhì)的提升，總量目標(biāo)穩(wěn)中有升。
記者：此次《規(guī)劃》對風(fēng)電建設(shè)布局做出了重大調(diào)整，中東部和南方地區(qū)規(guī)劃新增裝機(jī)規(guī)模首次超過三北地區(qū)，這樣的調(diào)整基于怎樣的考慮？
易躍春：《規(guī)劃》以消納為導(dǎo)向，優(yōu)化調(diào)整發(fā)展布局。
對于“十三五”規(guī)劃目標(biāo)2.1億千瓦風(fēng)電的接納能力問題，我院牽頭水電總院、電規(guī)總院、國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司、內(nèi)蒙古電網(wǎng)公司，以及各省發(fā)改委研究確定了各?。▍^(qū)、市）的調(diào)峰空間。研究結(jié)果表明：在不考慮火電靈活性改造、用戶側(cè)需求響應(yīng)、削峰填谷等更有力措施的情況下，2020年完全可以在一定合理?xiàng)夛L(fēng)空間內(nèi)實(shí)現(xiàn)2.1億千瓦風(fēng)電的消納，前提是建設(shè)布局要優(yōu)化。
在布局思路上，與“十二五”時(shí)期的以資源為導(dǎo)向大基地建設(shè)的發(fā)展模式相比較，“十三五”規(guī)劃對風(fēng)電建設(shè)布局有重大的調(diào)整，以促進(jìn)風(fēng)電就地消納為導(dǎo)向，將風(fēng)電開發(fā)主戰(zhàn)場從“三北”地區(qū)轉(zhuǎn)向消納能力好的中東部和南方地區(qū)。“十二五”期間，中東部和南方地區(qū)新增風(fēng)電裝機(jī)2200萬千瓦，僅占全國新增的23%，“三北”地區(qū)新增風(fēng)電裝機(jī)7340萬千瓦，占全國新增的77%。根據(jù)《規(guī)劃》，“十三五”期間，中東部和南方地區(qū)新增風(fēng)電裝機(jī)（含海上風(fēng)電）4700萬千瓦以上，比例進(jìn)一步提高，占全國新增的57%，是“十二五”占比的2.5倍，“十三五”年均增速也達(dá)到21.8%；“三北”地區(qū)則首要是解決存量風(fēng)電的棄風(fēng)問題，在此基礎(chǔ)上考慮新增風(fēng)電裝機(jī)3500萬千瓦左右，比例降低至全國新增的43%，“十三五”年均增速僅6.0%。
同時(shí)，在規(guī)劃目標(biāo)上采取有保有壓的政策，對于風(fēng)電利用情況較好、不存在棄風(fēng)限電問題的省份，將把規(guī)劃目標(biāo)作為最低目標(biāo)，鼓勵(lì)各省制定更高的發(fā)展目標(biāo)；對于棄風(fēng)限電比較嚴(yán)重的省份，以解決存量風(fēng)電的消納為主，通過各類示范和深化體制改革盡快解決風(fēng)電的消納問題。
記者：我國海上風(fēng)電“十三五”規(guī)劃裝機(jī)規(guī)模仍然維持“十二五”的500萬千瓦，“十三五”期間完成這一規(guī)劃規(guī)模是否有難度？
易躍春：在海上風(fēng)電方面，由于海上風(fēng)電在勘探、設(shè)計(jì)、施工、安裝、以及整機(jī)制造運(yùn)行上都具有較大的復(fù)雜性，造價(jià)較高，目前海上風(fēng)電還處于示范起步的階段，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)還不足。截至2015年底我國海上風(fēng)電并網(wǎng)裝機(jī)容量僅75萬千瓦，與“十二五”規(guī)劃中500萬千瓦的發(fā)展目標(biāo)尚有較大差距。
“十三五”期間，海上風(fēng)電的發(fā)展策略更加注重穩(wěn)健，絕不催熟，在總結(jié)當(dāng)前發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了并網(wǎng)裝機(jī)500萬千瓦以上的發(fā)展總量目標(biāo)。事實(shí)上，截至今年6月，我國已核準(zhǔn)海上風(fēng)電裝機(jī)容量達(dá)到557萬千瓦。由此可見，到2020年實(shí)現(xiàn)海上風(fēng)電500萬千瓦以上并網(wǎng)規(guī)模的目標(biāo)是可以預(yù)期的。并且，海上風(fēng)電相較陸上風(fēng)電而言消納條件更好，在“十三五”期間將發(fā)揮更加重要的作用。
記者：消納問題是風(fēng)電發(fā)展最亟待解決的最重點(diǎn)問題，“十三五”規(guī)劃對解決這一問題給出了哪些指引？
易躍春：《規(guī)劃》的核心任務(wù)就是解決風(fēng)電消納問題
目前，我國棄風(fēng)限電情況嚴(yán)重，2015年全年棄風(fēng)電量339億千瓦時(shí)，平均棄風(fēng)率達(dá)到15%?！笆濉逼陂g如不能有效解決這個(gè)問題，整個(gè)風(fēng)電行業(yè)的發(fā)展將失去意義，裝機(jī)量增加，發(fā)電量不能對應(yīng)增長，只能造成投資浪費(fèi)。因此，“十三五”規(guī)劃的核心任務(wù)就是要解決風(fēng)電消納問題。對此，《規(guī)劃》的發(fā)展目標(biāo)中，除了總量目標(biāo)，還首次明確了消納利用目標(biāo)，并將“有效解決風(fēng)電消納問題”作為規(guī)劃的第一大重點(diǎn)任務(wù)。
為解決風(fēng)電消納問題，重點(diǎn)是要做好三方面工作：
一是充分挖掘系統(tǒng)調(diào)峰能力。推進(jìn)現(xiàn)有火電機(jī)組的靈活性改造是快速提高現(xiàn)有系統(tǒng)調(diào)峰能力的便捷途徑。特別是對應(yīng)《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出的“十三五”期間通過對火電機(jī)組的靈活性改造在“三北”地區(qū)增加4500萬千瓦的調(diào)峰能力，這將在很大程度上緩解這些地區(qū)棄風(fēng)限電問題。
二是多途徑提升風(fēng)電消納。出現(xiàn)棄風(fēng)現(xiàn)象跟我國整體的能源需求放緩、裝機(jī)相對過剩有關(guān)系，在這種情況下，風(fēng)電、火電、水電都要搶占發(fā)電空間，競爭十分激烈。因此，拓展風(fēng)電消納新領(lǐng)域，提高風(fēng)電就地利用能力，是提高風(fēng)電消納的最為直接有效的手段。例如推廣風(fēng)電清潔供暖、風(fēng)電與地?zé)峒暗蜏責(zé)嵩唇Y(jié)合的綠色綜合供暖系統(tǒng)，開展風(fēng)電制氫、風(fēng)電淡化海水等新型就地消納示范，探索風(fēng)光儲互補(bǔ)的微電網(wǎng)形式的風(fēng)電資源利用方式等。
三是利用特高壓輸電通道實(shí)現(xiàn)“三北”地區(qū)風(fēng)電的大規(guī)?？鐓^(qū)外送消納?！笆濉逼陂g我國在“三北”風(fēng)電基地部署了7900萬千瓦風(fēng)電裝機(jī)，考慮以本地消納為主，未對其外送通道進(jìn)行具體規(guī)劃，目前“三北”地區(qū)風(fēng)電送出消納受阻，2015年棄風(fēng)率達(dá)到19%。為解決風(fēng)電送出問題，“十三五”規(guī)劃重點(diǎn)研究了“三北”地區(qū)風(fēng)電的跨區(qū)送出消納途徑，結(jié)合大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃重點(diǎn)通道建設(shè)，計(jì)劃通過錫盟~山東、蒙西~天津南等2條特高壓交流通道，錫盟~泰州、上海廟~山東、扎魯特~山東、晉北~江蘇、酒泉~湖南、寧東~浙江、準(zhǔn)東~皖南等7條特高壓直流通道，解決“三北”地區(qū)4000萬千瓦風(fēng)電的外送消納問題。
記者：《規(guī)劃》在政策措施方面將如何保障并促進(jìn)風(fēng)電健康穩(wěn)定發(fā)展？
易躍春：此次提出的四個(gè)保障措施中“兩管兩放”，體現(xiàn)了政府簡政放權(quán)、放管結(jié)合的工作思路。
一是多舉措加強(qiáng)全額保障性收購制度的落實(shí)。
一方面是督促各級政府主管部門在組織編制地區(qū)年度發(fā)電計(jì)劃和電力電量平衡方案時(shí)，優(yōu)先預(yù)留風(fēng)電發(fā)電空間，鼓勵(lì)其參與市場交易，在保障電網(wǎng)安全穩(wěn)定的前提下，嚴(yán)格落實(shí)可再生能源發(fā)電的全額保障性收購。同時(shí)破除體制障礙，推進(jìn)接納高比例風(fēng)電的技術(shù)手段的應(yīng)用，通過提高電力運(yùn)行調(diào)度的靈活性等手段切實(shí)提高電網(wǎng)對風(fēng)電的接納能力。
二是加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管和引導(dǎo)機(jī)制建立。
一方面是建立信息管理和監(jiān)測體系，加強(qiáng)對風(fēng)電建設(shè)運(yùn)行的“事中、事后”監(jiān)管。事實(shí)上，目前國家能源局主導(dǎo)的國家可再生能源信息管理平臺已于2015年11月上線運(yùn)行，該平臺已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了國家對風(fēng)電項(xiàng)目從規(guī)劃、建設(shè)到運(yùn)行以及補(bǔ)貼資金利用等全過程管理，為提升政府決策和管理水平提供了有力的支持。相信未來五年，隨著信息化技術(shù)的不斷進(jìn)步，風(fēng)電的管理和發(fā)展將更趨于科學(xué)和高品質(zhì)。
另一方面是通過建立風(fēng)電開發(fā)監(jiān)測預(yù)警機(jī)制來優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。建立風(fēng)電投資開發(fā)預(yù)警機(jī)制，對棄風(fēng)限電問題突出、無法完成最低保障性收購小時(shí)數(shù)的地區(qū)實(shí)施一票否決制度，合理引導(dǎo)風(fēng)電企業(yè)的投資布局。
三是適度放權(quán)，完善年度開發(fā)方案管理機(jī)制。
風(fēng)電“十二五”規(guī)劃發(fā)展總量目標(biāo)能夠精準(zhǔn)如期完成，很重要的一點(diǎn)是國家能源局通過發(fā)布五批次的風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)計(jì)劃實(shí)施了年度規(guī)模管控，保障了“十二五”期間風(fēng)電的穩(wěn)定有序發(fā)展，這是保障行業(yè)可持續(xù)發(fā)展、避免大起大落的重要措施。
因此，在“十三五”期間，一方面需要繼續(xù)通過項(xiàng)目核準(zhǔn)計(jì)劃來實(shí)施年度規(guī)模管控，通過年度建設(shè)方案管理，實(shí)現(xiàn)“十三五”期間風(fēng)電發(fā)展節(jié)奏的穩(wěn)定可控，保障其穩(wěn)定有序發(fā)展。另一方面，又要簡政放權(quán)，鼓勵(lì)以市場化方式優(yōu)化配置風(fēng)電，對于風(fēng)電發(fā)展較好、不存在棄風(fēng)限電問題的地區(qū)要放開年度建設(shè)規(guī)模指標(biāo)。
四是放開市場，創(chuàng)新價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制。
風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對財(cái)政補(bǔ)貼依賴程度較高，目前我國可再生能源補(bǔ)貼資金缺口已達(dá)到550億元，隨著每年新增風(fēng)電裝機(jī)的增加，資金缺口將進(jìn)一步放大，預(yù)計(jì)到2020年累計(jì)補(bǔ)貼缺口將高達(dá)2800億元，現(xiàn)有的價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制已無法滿足我國可再生能源的快速發(fā)展需求。并且，龐大的資金缺口已成為阻礙風(fēng)電產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的最大障礙和最大不確定因素。因此，創(chuàng)新價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制勢在必行，未來補(bǔ)貼資金的缺口必須通過市場機(jī)制來解決，政府直接補(bǔ)貼的退出將是“十三五”補(bǔ)貼政策的調(diào)整定勢。
在保障措施上，為保障政府補(bǔ)貼退出后風(fēng)電產(chǎn)業(yè)仍然能夠維持健康穩(wěn)定發(fā)展，這就需要研究建立一種長效機(jī)制，通過市場化手段來滿足風(fēng)電發(fā)展的補(bǔ)貼資金需求，這也是本次《規(guī)劃》在政策保障機(jī)制中的一項(xiàng)重大舉措。
從國際經(jīng)驗(yàn)來看，綠色證書已成為可再生能源配額制的一種通用配套政策，既是支撐責(zé)任主體實(shí)現(xiàn)配額義務(wù)的手段，也是一種重要的利益協(xié)調(diào)和義務(wù)指標(biāo)平衡機(jī)制。通過綠色證書交易，風(fēng)電企業(yè)可以獲取支撐其發(fā)展的補(bǔ)貼資金，有利于逐步降低政府補(bǔ)貼強(qiáng)度；同時(shí)能夠平衡不同地區(qū)配額指標(biāo)差異，保障非化石能源消費(fèi)目標(biāo)和《規(guī)劃》發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
為此，“十三五”期間，我國將采取市場化手段來滿足風(fēng)電發(fā)展的補(bǔ)貼資金，推進(jìn)可再生能源發(fā)電配額考核和綠色證書交易制度的實(shí)施，逐步減少對財(cái)政直接補(bǔ)貼資金的需求，建立價(jià)格補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制。
