黨的十八大以來，習近平總書記站在統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局的高度，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局、發(fā)展安全兩件大事，提出了“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略，著重指出“煤炭作為我國主體能源，要按照綠色低碳的發(fā)展方向，對標實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標任務(wù)，立足國情、控制總量、兜住底線，有序減量替代，推進煤炭消費轉(zhuǎn)型升級。”這是我國的基本國情——以煤炭為主的能源資源稟賦決定的。我國能源結(jié)構(gòu)的基本特征是富煤、貧油、少氣，煤炭資源的清潔高效利用對保障我國的能源供應(yīng)具有重要意義。
我國煤電發(fā)展現(xiàn)狀
“十三五”期間，我國年度煤炭消耗總量一直維持在39億噸左右，2021年，我國煤炭需求增至41.3億噸。其中，我國煤炭消費占能源消費總量的比重從2016年的62.0%降至2020年的56.8%，而清潔能源消費比重提升至24.3%，能源消費結(jié)構(gòu)向清潔低碳加快轉(zhuǎn)變。
我國發(fā)電量在“十三五”期間呈逐年上升的趨勢，從2016年的61331億千瓦時穩(wěn)步提升到2020年的77790億千瓦時，5年間提高了27%。我國一直在大力推動太陽能、風能等清潔能源發(fā)展，火電占比呈逐年下降的態(tài)勢，截至2020年末，火電發(fā)電量占比降至68.5%。
我國電力行業(yè)煤炭消費量占煤炭總消費量的50%以上，電煤需求增量一定程度上決定了煤炭需求總增量。2020年，全國全口徑煤電裝機容量為107992萬千瓦，同比增長3.8%，占全部裝機容量的49.07%，首次降至50%以下。
2020年全國6000千瓦及以上電廠發(fā)電設(shè)備平均利用小時數(shù)為3758小時;而2014年全國6000千瓦及以上電廠發(fā)電設(shè)備平均利用小時數(shù)為4286小時?；痣娎眯r數(shù)降至新低。
進入“十四五”，我國經(jīng)濟將進一步形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的高質(zhì)量發(fā)展格局。國內(nèi)投資、消費需求將會發(fā)揮更為明顯的主導作用，電力供需關(guān)系和電力市場將出現(xiàn)一系列變化。面對新形勢新變化，電力行業(yè)要切實承擔起為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供有力的能源支撐的重任。一方面，要持續(xù)深化電力體制機制改革。構(gòu)建開放高效的電力市場體系，推動形成科學的電價機制，加強電力市場監(jiān)管和信用體系建設(shè)，推動電力市場與全國碳市場協(xié)調(diào)發(fā)展，健全可再生能源電力消納長效機制，建立煤電協(xié)同機制。另一方面，必須以科學的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃為指導，圍繞綠色低碳發(fā)展，加快轉(zhuǎn)型升級。要推動傳統(tǒng)煤電按照“控制增量、優(yōu)化存量、淘汰落后”的原則，管理好煤電項目，發(fā)揮煤電托底保供和系統(tǒng)調(diào)節(jié)的作用，實施煤電機組靈活性改造，服務(wù)新能源發(fā)展。
實施煤電重組破解“頂牛”矛盾
2021年我國部分省份拉閘限電問題，引起了全社會的大討論。新能源比例增長到一定程度，在沒有其他調(diào)節(jié)機制的情況下，必然造成兩個極端：一方面是新能源富裕時段電力供大于求，火電壓出力問題更加尖銳;另一方面是負荷尖峰疊加新能源小發(fā)方式下，電力供應(yīng)嚴重不足。沒有合適的市場機制，電力系統(tǒng)有效容量和電量之間失衡的問題將更加突出。
造成這幾輪電煤供應(yīng)緊缺的直接原因是用電負荷和電煤需求快速上升，背后的根本原因是煤電上下游產(chǎn)業(yè)鏈的宏觀管理薄弱、市場機制不順、煤電企業(yè)抗風險能力差，導致電煤供應(yīng)鏈十分脆弱，無法有效滿足電力需求增長。這一輪電煤供應(yīng)緊張局勢，與過去30年里反復(fù)出現(xiàn)的煤電“頂牛”現(xiàn)象并無本質(zhì)差異。
認真梳理分析歷次緩解煤電“頂牛”矛盾的主要政策，無論是調(diào)整燃煤電價、干預(yù)長協(xié)煤和市場煤價格，還是臨時增加鐵路運力、暫時干預(yù)進口，多是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的治標舉措。加快推進煤電戰(zhàn)略性重組或有助于從根本上解決煤炭與電力行業(yè)利益不一致、增強煤電產(chǎn)業(yè)鏈的穩(wěn)定性與抗風險能力、促進國有資本優(yōu)化布局、建立世界一流能源企業(yè)，不失為破解煤電“頂牛”矛盾的合理選擇。
從煤電產(chǎn)業(yè)鏈來看，煤電行業(yè)戰(zhàn)略性重組是煤炭企業(yè)與發(fā)電企業(yè)發(fā)揮各自比較優(yōu)勢、提高發(fā)展協(xié)同性與規(guī)模經(jīng)濟性的現(xiàn)實選擇。在現(xiàn)有煤炭和電力行業(yè)政策體系和改革框架下，當前乃至未來一段時期內(nèi)兩大行業(yè)的價格“頂牛”矛盾難以調(diào)和。戰(zhàn)略性重組可將外部的行業(yè)矛盾進行企業(yè)內(nèi)部化處理，在企業(yè)內(nèi)部建立煤炭和發(fā)電兩大板塊的利益共享和風險對沖分擔機制，不僅有助于大大降低談判協(xié)調(diào)等交易成本，也有利于煤炭和煤電企業(yè)形成長期穩(wěn)定的煤炭供需關(guān)系、有效平抑煤炭的價格波動，還有利于擴大企業(yè)自營的煤炭生產(chǎn)和發(fā)電裝機規(guī)模、進一步發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟性，兩大行業(yè)的短板將變成優(yōu)勢。
從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來看，煤電行業(yè)戰(zhàn)略性重組是消除煤炭與電力企業(yè)重復(fù)建設(shè)、化解過剩產(chǎn)能的合理選擇。自我國經(jīng)濟進入新常態(tài)以來，煤炭和電力消費增速明顯放緩，煤炭和煤電都曾出現(xiàn)過不同程度的產(chǎn)能過剩。戰(zhàn)略性重組有利于提升煤炭和煤電的行業(yè)集中度，有效遏制兩個行業(yè)多個市場主體“跑馬圈地”的盲目擴張行為，最大程度減少重復(fù)投資，有力推進去除煤炭和煤電過剩產(chǎn)能，使兩個行業(yè)的產(chǎn)能利用率、發(fā)展質(zhì)量和效益回到正常合理水平。
從國有資本布局來看，煤電行業(yè)戰(zhàn)略性重組是能源行業(yè)國有資本減少同業(yè)惡性競爭、增強戰(zhàn)略性與支撐性保障功能的必然舉措。當前，我國煤炭和電力行業(yè)資產(chǎn)的國有比重均在70%左右，但存在分散廣、主體多、發(fā)展參差不齊，甚至彼此惡性競爭的情況。戰(zhàn)略性重組作為煤炭和電力兩個行業(yè)國有資本戰(zhàn)略布局優(yōu)化的手段，不僅有利于解決煤炭和煤電國有企業(yè)同業(yè)惡性競爭帶來的效率和效益問題，更將推動該領(lǐng)域的國有資本向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈和國計民生的能源領(lǐng)域集中，向具有核心競爭力的優(yōu)勢能源企業(yè)集中，進一步發(fā)揮國有能源經(jīng)濟對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐保障作用。
從開展國際貿(mào)易來看，煤電行業(yè)戰(zhàn)略性重組是煤炭和電力企業(yè)獲得更大國際影響力和定價權(quán)、更好地利用國際國內(nèi)兩種資源的重要措施。我國目前每年的煤炭進口量超過3億噸，高居世界首位，但進口煤炭的煤電企業(yè)繁多，煤炭貿(mào)易的定價權(quán)尚未有效掌控。戰(zhàn)略性重組不僅有利于煤電企業(yè)整合和合理控制進口需求，增強對國外煤炭生產(chǎn)商、貿(mào)易商的議價權(quán)和影響力，也有利于煤電企業(yè)合理安排內(nèi)部的煤炭生產(chǎn)和供應(yīng)，在國際煤市漲價時少進口多自產(chǎn)、跌價時多進口少自產(chǎn)。
從煤電節(jié)能減排來看，煤電行業(yè)戰(zhàn)略性重組是煤炭和電力企業(yè)走出生存困境、控制碳排放、實現(xiàn)煤炭資源清潔高效和高附加值利用的必要舉措。在過去的二三十年里，我國煤炭和發(fā)電企業(yè)始終處于交替陷入困境的發(fā)展階段，生存壓力普遍巨大，可持續(xù)發(fā)展能力明顯不足。戰(zhàn)略性重組有利于煤炭和發(fā)電企業(yè)克服各自的資源和技術(shù)短板，形成穩(wěn)定的贏利能力，走出“救亡圖存”的思維模式和行為方式。真正有意愿落實碳達峰、碳中和目標，積極推動煤電能源低碳清潔高效利用，在保障低碳清潔能源電力系統(tǒng)安全運行的前提下，提升煤電機組靈活性，強化和完善能源消費總量和強度雙控制度，合理分解能耗雙控目標并嚴格目標責任落實。真正有能力在煤炭資源開發(fā)利用的全環(huán)節(jié)上下功夫，充分發(fā)掘煤炭作為清潔高效燃料和高附加值原料的功能和價值，實現(xiàn)煤矸石、粉煤灰等副產(chǎn)品的循環(huán)經(jīng)濟利用。同時，在保障能源安全方面，未來一段時間，煤炭基本能夠?qū)崿F(xiàn)自給自足，在一次能源中占有主體地位，要繼續(xù)發(fā)揮好煤炭的“壓艙石”作用;而煤電以近50%的裝機比例，支撐了二次能源——電力需求75%的高峰負荷。清潔煤電目前是可再生能源電力發(fā)展的主要調(diào)節(jié)支撐力量，繼續(xù)做好煤電的清潔高效利用，充分釋放煤電保障電力、熱力安全穩(wěn)定供應(yīng)的“穩(wěn)定器”作用。
從培育世界一流企業(yè)來看，煤電行業(yè)戰(zhàn)略性重組是煤電企業(yè)形成全產(chǎn)業(yè)鏈競爭優(yōu)勢、建設(shè)具有國際競爭力的綜合能源集團的理性選擇。當前，我國有10余家煤炭和發(fā)電企業(yè)入圍世界五百強，還有大量的地方性煤炭和發(fā)電企業(yè)，存在多而不大、大而不強、大而不優(yōu)等問題。戰(zhàn)略性重組有利于煤炭和電力行業(yè)的優(yōu)秀企業(yè)整合資源、形成合力，形成“東方不亮西方亮”的資產(chǎn)組合，打造上下游互補、協(xié)同的全產(chǎn)業(yè)鏈競爭優(yōu)勢，提升“聯(lián)合出海”能力和海外資產(chǎn)運營管理水平，打造國際一流的能源集團。
煤電企業(yè)戰(zhàn)略重組的對策
新形勢下，要加快煤電行業(yè)戰(zhàn)略性重組，通過煤電企業(yè)相互持股、參股、控股或者全資等方式實現(xiàn)煤電一體化經(jīng)營，必須以實現(xiàn)“1+1>2”的重組效果為目標，高度重視和防范可能導致“組而不合”“大而不強”“強而不優(yōu)”等問題的潛在風險，切實做好以下五個方面工作：
一是堅持以市場配置為原則，避免行政性“拉郎配”。要充分理解和尊重企業(yè)意愿，通過完善相關(guān)行業(yè)規(guī)劃和發(fā)展政策措施，以平等協(xié)商、依法依規(guī)的形式引導和激勵企業(yè)自愿、自主參與重組。
二是注重分類施策、因企施策，注重發(fā)揮多種資本重組方式的靈活性與適用性。針對中央企業(yè)和地方在役煤礦、煤電企業(yè)，要進一步放開對優(yōu)勢煤炭和電力企業(yè)的行業(yè)、所有制、所在地等方面的限制，通過資本注入、股權(quán)置換、兼并合并、股權(quán)劃撥等方式推進煤炭和電力企業(yè)的戰(zhàn)略性重組。
三是尊重行業(yè)客觀發(fā)展規(guī)律，注重發(fā)揮資源互補和專業(yè)協(xié)同效應(yīng)。戰(zhàn)略性重組要在充分考慮煤炭、煤電的生產(chǎn)管理特點和技術(shù)經(jīng)濟特性的基礎(chǔ)上，通過一體化經(jīng)營、專業(yè)化管理和協(xié)同化運作，有效提升重組企業(yè)的發(fā)展質(zhì)量、效率和動力。
四是尊重企業(yè)文化差異，通過文化創(chuàng)新和黨的領(lǐng)導形成統(tǒng)一的凝聚力、向心力和發(fā)展合力。戰(zhàn)略性重組要高度重視煤炭和煤電企業(yè)由于各種歷史原因和現(xiàn)實條件形成的文化差異，通過文化創(chuàng)新、加強黨的領(lǐng)導和建設(shè)，扎實推進重組企業(yè)在經(jīng)營理念、核心價值觀、發(fā)展思路等方面的融合貫通和協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
五是注重防范市場壟斷風險，有效發(fā)揮市場競爭在資源優(yōu)化配置中的決定性作用。戰(zhàn)略性重組要積極引導優(yōu)勢企業(yè)重組弱勢企業(yè)，形成一批規(guī)模和競爭力大體相當?shù)拇笮兔弘娖髽I(yè)，避免產(chǎn)生對市場具有巨大支配力的“巨無霸”企業(yè)。要持續(xù)完善煤炭和電力市場機制，使重組企業(yè)通過有效競爭不斷提升科學決策水平、價值創(chuàng)造能力和經(jīng)營管理績效。
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