3月以來，財政部門將籌劃一次性解決可再生能源補貼欠款的消息甚囂塵上。雖然政府部門沒有做出過官方回應(yīng)，但各類媒體的轉(zhuǎn)發(fā)與演繹已經(jīng)鋪天蓋地。
（來源：微信公眾號“風(fēng)電順風(fēng)耳”作者：宋燕華）
補貼拖欠問題是困擾行業(yè)多年的不可承受之重，如能順利解決必然是樂見其成的好事。但僅以這一次的事件來說，受到輿論帶節(jié)奏的影響，行業(yè)對補貼拖欠的理解過于簡單和偏頗。
事實上，國補償還問題，沒你想象得簡單。
再憶補貼來龍去脈
從《可再生能源法》頒布實施起算，標(biāo)桿電價制度已經(jīng)執(zhí)行了16年，但一直缺少關(guān)于補貼收支數(shù)據(jù)的完整官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)。
中央財政預(yù)算是最重要的數(shù)據(jù)來源，揭示了兩個關(guān)鍵要素：每年收多少（可再生能源電價附加收入）和每年發(fā)多少（可再生能源電價附加支出）。詳見《從中央財政預(yù)算看可再生能源補貼的前世今生》
除此外，每年新增需求、累計拖欠情況均未披露，唯一一個非正式的官方數(shù)據(jù)來自2019年發(fā)改委有關(guān)人員的對外表述，明確當(dāng)時全國補貼累計拖欠金額約為2600億元，此后再無更新數(shù)據(jù)。
即便如此，補貼拖欠趨勢并非不可預(yù)測。綜合來看，補貼拖欠是一個2對3的較量。
補貼覆蓋率分子包括電價附加和中央轉(zhuǎn)移支付兩部分。其中電價附加是主要構(gòu)成要素，占比超過90%，以西藏、新疆（2013年以后）以外地區(qū)的第二、第三產(chǎn)業(yè)和居民用電量為基數(shù)，乘以不同的征收標(biāo)準(zhǔn)而得。通過歷年全社會用電量數(shù)據(jù)驗算可知，實際征收額僅為應(yīng)征收的70-75%左右，這其中有線損的固有影響，更主要是自備電廠未及時足額繳納電價附加的原因所致。中央對地方的轉(zhuǎn)移支付是另一個來源，起到彌補差額的作用，近年來穩(wěn)定在60-80億元之間，并未因補貼缺口增大而增加。
資金需求方面，主要包括含補貼的風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)三種電源，業(yè)主自建的外送線路也曾包括在內(nèi)，但2018年以后停止發(fā)放（詳見《4萬公里外送線路回購待考》）。雖然各電源補貼電價是明確的，但由于難以區(qū)分同一年份不同補貼強度項目的發(fā)電量占比，補貼需求只能大致匡算，并不準(zhǔn)確。不過通過與2019年累計拖欠金額2600億元的節(jié)點做對比，可以使得補貼償付的模擬在整體上不存在重大偏差。
值得注意的是，為減少補貼資金需求，2019年財政部發(fā)文表示，與電網(wǎng)結(jié)算的補貼資金將采取不含稅價。在電量和含稅價不變的情況下，補貼需求會因此減少。
刻畫補貼拖欠的原有趨勢
2022年開始，雖然風(fēng)光進(jìn)入全面平價時代，但只是含補貼裝機(jī)不新增，不等于補貼需求不復(fù)存在。
截止2021年末全國6.35億千瓦風(fēng)光裝機(jī)當(dāng)中絕大多數(shù)都是含補貼項目；其中超過4.3億千瓦裝機(jī)是2015年以后并網(wǎng)的中生代項目，在實際發(fā)電能力與合理利用小時數(shù)相差不大的情況下，理論上還有14-20年的持續(xù)補貼需求。生物質(zhì)發(fā)電機(jī)組雖然在十三五期間錯過增長時機(jī)，卻成為十四五期間唯一實現(xiàn)補貼資金逆增長的品類。發(fā)改委發(fā)文明確表示，2020年和2021年新增生物質(zhì)補貼額度為15億元和25億元。
幾個因素疊加，到2030-2035年生物質(zhì)補貼到期、首批規(guī)?；⒕W(wǎng)的風(fēng)光項目逐步退出補貼序列之前，年均補貼需求將保持在2000億元左右。
來源方面，如果沒有中央轉(zhuǎn)移支付等外部資金的支持，補貼資金將在當(dāng)前1000億元的基礎(chǔ)上，依靠用電量增長和自備電廠征收率提升帶動下電價附加的有機(jī)增長，即使電能替代下增長率高于歷史，與2000億元的需求相比，仍然處在入不敷出的狀態(tài)。2030年前后的平臺期，全社會累計拖欠補貼金額將超過1萬億元，此后逐漸好轉(zhuǎn)。
提前償還的補貼資金來自哪里？
從近期各類媒體的標(biāo)題可知，行業(yè)上對補貼拖欠最大的錯誤認(rèn)知是認(rèn)為，欠補問題一旦解決就會一勞永逸。如果要實現(xiàn)這個目標(biāo)，應(yīng)該做到如下兩點：1）歷史上拖欠的補貼被一次償還，2）未來不增加新的補貼拖欠。
通過以上分析可知，即使第一個目標(biāo)可以實現(xiàn)，基數(shù)清零，以1000億元的年收入面對2000億元的年需求，第二個目標(biāo)也是難以完成的。
另外，提前支付的補貼資金來自哪里？這是個極為關(guān)鍵的問題。從目前行業(yè)披露的信息來看，應(yīng)包括兩部分，一是中央財政轉(zhuǎn)移支付，二是國網(wǎng)發(fā)債。
針對國網(wǎng)發(fā)債部分，如遵循羊毛出在羊身上的原則，將以未來若干年實際征收的電價附加為還本付息依據(jù)。提前取得當(dāng)然是有好處的，但這只是現(xiàn)金流在時間上的移動，并未改變補貼供需總形勢，還要額外支付資金成本。而且在這種情況下2023年新征收上來的電價附加將按照怎樣的順序和比例在電網(wǎng)還債和剩余補貼發(fā)放之間配置？
相比，中央財政轉(zhuǎn)移支付才是最值得期待和最重要的體外資金補充，可以有效降低補貼缺口。
但值得注意的是，2022年披露的中央財政預(yù)算在結(jié)構(gòu)和數(shù)字上略顯異常。
首先，與可再生能源補貼相關(guān)的收支被首次歸入其他，從重要性水平來說并不合理，而如果未來不重新獨立分類或通過其他渠道披露，對社會公眾來說補貼收支數(shù)據(jù)將更加無跡可尋。第二，如上所述，長期以來中央本級政府性基金支出體現(xiàn)的都是實際征收并發(fā)放的電價附加資金，歷史數(shù)據(jù)具有一致性，2021年如出現(xiàn)增長也應(yīng)源自用電量和征收率的增長，不會出現(xiàn)巨變；中央轉(zhuǎn)移支付才反應(yīng)中央財政資金對可再生能源的額外支持，如果有財政資金補充應(yīng)該反應(yīng)在這個科目。但是實際披露的數(shù)據(jù)，發(fā)生巨變的是中央本級支出科目。由于缺少預(yù)算說明，這一差異和變化不得而知。
補貼拖欠并不僅僅是個老問題，如果不做任何調(diào)整，未來15年都將與風(fēng)光生物質(zhì)行業(yè)發(fā)展如影隨形。妥善解決拖欠問題是萬眾期待的好事，官方渠道能闡明補貼動向則是撥云見日的重要一步。
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