優(yōu)化調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，促進(jìn)煤炭、電力行業(yè)協(xié)同發(fā)展
——解讀《關(guān)于發(fā)展煤電聯(lián)營的指導(dǎo)意見》
電力規(guī)劃設(shè)計總院 姜士宏、薄煜
近日，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于發(fā)展煤電聯(lián)營的指導(dǎo)意見》（發(fā)改能源〔2016〕857號）（以下簡稱《意見》）。《意見》從發(fā)展煤電聯(lián)營的重要意義、發(fā)展原則和重點(diǎn)方向、實(shí)施要求、政策支持、組織實(shí)施等方面提出了若干指導(dǎo)性意見，有利于促進(jìn)煤炭、電力行業(yè)協(xié)調(diào)有序發(fā)展。
煤電聯(lián)營發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題
我國煤電聯(lián)營在經(jīng)歷了萌芽、起步、快速發(fā)展階段后，目前已具備了一定規(guī)模。截至2014年底，全國煤炭企業(yè)控股和參股燃煤電廠總裝機(jī)達(dá)1.4億千瓦，占全國燃煤電廠總裝機(jī)容量的17%，主要發(fā)電集團(tuán)參股控股煤礦總產(chǎn)能達(dá)3.2億噸/年，占全國電煤消費(fèi)總量的13%左右。
經(jīng)過多年實(shí)踐，一些大型煤炭、電力企業(yè)依托自身優(yōu)勢，逐步形成了各具特色的煤電聯(lián)營發(fā)展模式，在增強(qiáng)能源安全保障能力，化解煤電之爭，降低煤電雙方生產(chǎn)成本，促進(jìn)資源優(yōu)化配置，抵御市場風(fēng)險，發(fā)展礦區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)揮了積極作用。
但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入到新的階段，煤、電行業(yè)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻變化，制約煤電發(fā)展的深層次矛盾進(jìn)一步顯現(xiàn)。相比國內(nèi)煤、電產(chǎn)業(yè)規(guī)模，目前煤電聯(lián)營規(guī)模仍然較小，行業(yè)融合度偏低，資源配置效率亟待提升、電煤市場波動劇烈，煤電矛盾依然突出，能源安全供應(yīng)存在隱患，相關(guān)支持政策有待進(jìn)一步完善。
發(fā)展煤電聯(lián)營應(yīng)遵循的基本原則
《意見》首先明確了發(fā)展煤電聯(lián)營應(yīng)遵循“市場為主、企業(yè)自愿，統(tǒng)籌規(guī)劃、流向合理，調(diào)整存量、嚴(yán)控增量，互惠互利、風(fēng)險共擔(dān)，聯(lián)營合作、專業(yè)經(jīng)營”的基本原則。
近年來，受經(jīng)濟(jì)增速放緩、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素影響，煤炭需求大幅下降，供給能力持續(xù)過剩，同時我國用電量增速趨緩，全國電力供需總體寬松。在這種形勢下，《意見》明確了政府和企業(yè)的定位，強(qiáng)調(diào)推動煤電聯(lián)營應(yīng)充分發(fā)揮市場機(jī)制和政府規(guī)劃引導(dǎo)作用。在尊重市場規(guī)則的基礎(chǔ)上，鼓勵煤、電雙方通過協(xié)商自愿形成聯(lián)營模式。同時，為避免市場失靈和無序競爭，煤電聯(lián)營項目還應(yīng)符合國家能源發(fā)展戰(zhàn)略的統(tǒng)籌規(guī)劃，服從煤炭和電力發(fā)展規(guī)劃。以結(jié)合電力等重點(diǎn)用煤行業(yè)發(fā)展布局，調(diào)整配置好現(xiàn)有煤炭生產(chǎn)能力為前提，通過聯(lián)營合作，發(fā)揮煤、電行業(yè)各自優(yōu)勢，降低煤電聯(lián)營整體成本，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提高風(fēng)險對沖能力，實(shí)現(xiàn)煤電聯(lián)營提質(zhì)增效。
發(fā)展煤電聯(lián)營的重點(diǎn)方向和合理模式
受電力項目類型、煤礦和電站布局、煤炭和電力市場以及企業(yè)資源配置等因素的影響，煤電聯(lián)營發(fā)展存在多種各有優(yōu)劣的模式。為此，《意見》明確了發(fā)展煤電聯(lián)營應(yīng)兼顧煤、電雙方利益，有效融合專業(yè)優(yōu)勢，針對不同重點(diǎn)方向選擇最適合的模式：
一是大型煤電基地坑口電站優(yōu)先采取煤電一體化模式。大型坑口電站，尤其是大型煤電基地外送通道配套電源項目，電煤需求量大，距離煤礦近，電力目標(biāo)市場和輸電規(guī)模比較穩(wěn)定，較適合采用煤電一體化運(yùn)行模式降低項目投資、減少運(yùn)行成本，提高煤電一體化項目的市場競爭力。
二是低熱值煤等資源綜合利用電廠適合煤電一體化模式。資源綜合利用電廠以低熱值的洗中煤、煤泥和煤矸石為燃料，屬于國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)。低熱值煤發(fā)電項目采用煤礦、洗煤廠、電廠為同一投資主體控股的“煤電一體化”模式，是煤炭企業(yè)擴(kuò)展電力板塊的重要突破口和電力企業(yè)保障低成本燃料供應(yīng)的重要途徑。既可減少低熱值煤長距離運(yùn)輸，提高外運(yùn)煤炭質(zhì)量，避免運(yùn)力浪費(fèi)，也可發(fā)揮燃料成本低的優(yōu)勢，統(tǒng)一調(diào)運(yùn)低熱值燃料資源，降低電力生產(chǎn)成本。
三是不具備一體化條件的，鼓勵采取大比例交叉持股模式。對于形成一定規(guī)模、實(shí)力比較強(qiáng)的大型企業(yè)，可以采取專業(yè)化公司模式。對于多數(shù)項目，煤炭和電力企業(yè)相互參股模式是最佳的合作模式，能結(jié)合自身特點(diǎn)有效發(fā)揮各自優(yōu)勢。對于中東部等煤電矛盾突出地區(qū)，可因地制宜跨區(qū)域聯(lián)營，通過大比例交叉持股，保障長期穩(wěn)定的燃料供應(yīng)和電煤銷售市場。
充分利用存量資源化解過剩產(chǎn)能
2012年以來煤炭需求增速持續(xù)放緩，2014年煤炭需求減少2.9%，而近10年煤炭采選業(yè)固定資產(chǎn)投資卻大幅增加，與煤炭消費(fèi)需求相比，煤炭產(chǎn)能過剩問題突出。今年2月國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2016〕7號），提出嚴(yán)格控制煤炭新增產(chǎn)能、促進(jìn)行業(yè)調(diào)整轉(zhuǎn)型、鼓勵發(fā)展煤電一體化、引導(dǎo)大型火電企業(yè)與煤炭企業(yè)之間參股等明確要求，著力將積極穩(wěn)妥化解過剩產(chǎn)能與結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)煤炭行業(yè)扭虧脫困升級和健康發(fā)展。
為更好的落實(shí)國發(fā)〔2016〕7號文件關(guān)于進(jìn)一步化解煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能、推動煤炭企業(yè)實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的精神，《意見》在優(yōu)先消納存量項目，嚴(yán)格控制新增項目的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了科學(xué)推進(jìn)存量煤電聯(lián)營的重點(diǎn)發(fā)展方向，鼓勵有條件的煤炭和電力企業(yè)突破行業(yè)壁壘，發(fā)展混合所有制，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化，通過資本注入、股權(quán)置換、兼并重組、股權(quán)劃撥等方式形成在役煤礦和電站的聯(lián)營合作。同時，為確保有效化解過剩產(chǎn)能，《意見》還明確了新建煤礦必須同時符合減量置換要求。
加大煤電聯(lián)營的政策支持力度
一直以來，國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策在規(guī)劃、基地建設(shè)、企業(yè)兼并重組等多方面積極支持煤電聯(lián)營，尤其是煤電一體化發(fā)展。但在當(dāng)前形勢下，發(fā)展煤電聯(lián)營仍然面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，一方面煤炭企業(yè)辦電積極性高，但受制于效益下滑，面臨資金匱乏和電力過剩雙重壓力，另一方面，電力企業(yè)辦煤積極性下降，對市場預(yù)期持續(xù)低迷。
為此，《意見》提出了鼓勵發(fā)展煤電聯(lián)營的相應(yīng)支持政策。在規(guī)劃方面，除必要的生產(chǎn)接續(xù)煤礦項目和城市熱電聯(lián)產(chǎn)、電網(wǎng)安全需要建設(shè)的電源項目外，優(yōu)先規(guī)劃符合重點(diǎn)方向的煤電聯(lián)營項目，并在項目優(yōu)選時優(yōu)先安排。在核準(zhǔn)建設(shè)方面，簡化核準(zhǔn)程序，協(xié)調(diào)辦理進(jìn)度，力爭實(shí)現(xiàn)配套煤礦和電站同步規(guī)劃、同步核準(zhǔn)、同步建設(shè)。在運(yùn)營方面，將煤電一體化項目用電納入配套電廠廠用電范圍，同等排放和能耗條件下發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)，優(yōu)先參與電力市場化交易。
多渠道高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范煤電聯(lián)營發(fā)展
煤電聯(lián)營的管理和規(guī)范化發(fā)展，是煤炭、電力行業(yè)轉(zhuǎn)型升級融合的關(guān)鍵。發(fā)展煤電聯(lián)營，除了加大政策支持力度，還需要在項目實(shí)施過程中提高標(biāo)準(zhǔn)，通過多種渠道共同協(xié)力齊抓共管。一方面，要充分發(fā)揮兩個行業(yè)的專業(yè)化管理優(yōu)勢，采用委托管理運(yùn)營等方式提高專業(yè)管理水平，提高煤電聯(lián)營項目的資源利用效率和經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)一步促進(jìn)煤炭安全綠色開發(fā)、提升電廠清潔高效發(fā)展水平。另一方面，要調(diào)動國家和省級能源主管部門、國家能源局派出機(jī)構(gòu)、煤炭電力行業(yè)協(xié)會和企業(yè)自身在推動煤電聯(lián)營發(fā)展中的積極性。通過搭建交流平臺，加強(qiáng)咨詢服務(wù)，加快企業(yè)轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化監(jiān)督管理等方式，促進(jìn)煤電聯(lián)營有序推進(jìn)和規(guī)范化運(yùn)作，形成煤炭和電力行業(yè)相互融合的良性發(fā)展機(jī)制。
