習近平總書記關于能源革命的重要講話為我國能源發(fā)展戰(zhàn)略指明了方向。近兩年來在如何落實能源革命要求，制定我國能源發(fā)展戰(zhàn)略的具體目標和措施各方做了大量工作。我國經濟和能源形勢發(fā)展迅速，在經濟新常態(tài)下，能源形勢出現的變化進一步凸顯了進行能源革命的必要性和緊迫性。但是仍然有不少人對能源形勢的變化不適應，對一些變化是否反映了長期的趨勢性看不清，或主觀上希望這些變化僅僅是短期波動。對能源領域的供給側結構性調整的緊迫性缺乏認識，政策調整不及時不到位。能源領域的一些矛盾進一步積累加深。我們亟需進一步認清形勢，加快調整步伐，深入開展能源革命。
一、我國能源發(fā)展面臨的形勢變化
(一)能源進入低速增長期，傳統(tǒng)能源產能明顯過剩
改革開放以來，我國經濟保持了高速發(fā)展，能源供給能力大幅度增加。消費總量已經遠遠超過美國。但是這種擴張仍然屬于傳統(tǒng)的重速度、輕質量的粗放式發(fā)展方式。由于外需和投資拉動的經濟增長逐漸走到了頂點，到了“十二五”后期，傳統(tǒng)產能擴張發(fā)展模式的瓶頸進一步凸顯。世界金融泡沫化過重，不能繼續(xù)拉動我國的出口增長;國內工程建設投資規(guī)模越過高峰，房地產進入長期調整階段，鋼鐵、建材、化工基礎產品等高耗能原材料產業(yè)進入飽和期，相繼出現產能過剩。經濟增速明顯回落，而能源需求增速的變化比于經濟增速的變化更為明顯。我國能源經歷了高速增長階段，2002到2012能源消費平均年增8%，主要依靠煤炭大幅增加。我國石油消費已經超過5.5億噸，增量主要靠進口，進口依存度達到62%以上?！笆濉焙笃谀茉聪M增速迅速下降，2014年能源消費增速下降到 2.2%。2015年進一步降到0.9%。煤炭消費量連續(xù)兩年下降，今年1～4月原煤產量繼續(xù)同比下降6.8%。同期全國鐵路煤炭發(fā)運量下降10%以上，煤炭消費很可能已經越過峰值，進入下降調整期。
電力增速下降也明顯超過預期，2015年電力消費量僅增0.5%，作為長期推動電力快速增長的二產用電出現負增長(- 1.4%)，其中占電力消費總量近60%的重工業(yè)用電負增長更為明顯。今年一季度電力消費只增長3.2%，有分析認為，刨除閏月和冬春低溫影響，可比增加約1.4%。4月份增速已經再次放緩。
預計“十三五”時期能源消費增長將繼續(xù)保持低速，而且增速下降的幅度有可能超過以往的預期，年增速在1%～2%，甚至更低也是很有可能的。
我國長期以來能源發(fā)展以增加供應能力，滿足消費為主要目標。如今已經出現常規(guī)能源大量過剩，優(yōu)質低碳能源增長受阻的局面。我們需要抓住實現能源革命的機遇，加快能源結構調整，進一步推動綠色低碳化發(fā)展。同時，提高能源系統(tǒng)效率，講求能源投資和運行經濟效益也應該成為今后能源發(fā)展的重要目標。
(二)能源投資盲目性高，原有消費需求預期和投資決策明顯脫離實際
有關政府部門，企業(yè)和研究單位對今后能源需求增速預測的差別較大。基于歷史彈性系數的預測結果，和各地出于爭奪份額高報需求，推高了能源消費預測結果。為留有余地，國家的“十三五”規(guī)劃中2020年能源消費總量控制被確定為50億噸標煤，相應的煤炭消費量比去年還有一些上升。但是從我國經濟增長動力轉變，從各個主要用能終端產業(yè)發(fā)展需求預測，2020年能源消費總量將很可能低于48億噸標煤，有可能只在45～47億噸之間，煤炭消費總量將保持繼續(xù)下降趨勢，難以反彈?！笆濉币?guī)劃預計的單位GDP能耗下降15%、碳強度下降18%的目標也因此過于寬松，有可能起不到實際約束作用。高控制目標最嚴重的副作用是在目前各地依靠投資保增速的情況下，會成為盲目投資的推動力;把不能超過的控制目標當作需要增加的產能目標，這就和設定總量和強度目標的初衷大相徑庭了。
由于對“十三五”期間和以后的能源消費預測不一致、對能源市場的變化反應過慢，官方和一些關鍵行業(yè)協調機構的預測值偏高。我國過去對能源各領域長期大量投資的慣性仍然在繼續(xù)，一些主要領域投資過度的現象日益突出，已經造成了巨大的浪費;對能源結構的綠色低碳轉型，也形成了越來越明顯的阻礙。
(三)電力行業(yè)投資的盲目性特別突出
近年來，我國電力設備利用率持續(xù)下降，發(fā)電設備年利用小時數已經明顯偏低。但電力裝機擴張不但沒有得到調整，反而進一步加快。其中燃煤火電的擴張已經到了令人難以理解的非理性狀態(tài)。
在全國電力消費增速大幅度下降，火電發(fā)電量整體下降的同時，發(fā)電裝機卻迎來了新的“躍進”高潮。2015全年新增發(fā)電裝機14332千瓦，其中火電7164 千瓦，均大大高于原來估計數量，而當年火電發(fā)電量不但沒有增加，還同比下降了2.7%，也就是說這一年新增的火電裝機基本上是完全多余的。全國6000千瓦以上發(fā)電設備利用小時數下降349小時，火電設備平均利用小時數僅有4329小時，同比下降410小時，降幅比2014年同期繼續(xù)擴大。
這種供需完全脫節(jié)的趨勢還在加劇。2016年一季度新增發(fā)電裝機2815萬千瓦，為歷年同期最高，比上年同期多投產1008萬千瓦，其中火電裝機1746萬千瓦(含煤電1363萬千瓦)，又創(chuàng)近些年同期新高。3月底全國6000千瓦及以上電廠裝機為14.9億千瓦、同比增長11.7%，全口徑發(fā)電裝機容量達到15.2億千瓦左右。一季度全國規(guī)模以上電廠發(fā)電量同比只增長1.8%;全國發(fā)電設備利用小時886小時、同比又下降74小時。截至3月底全國6000 千瓦及以上火電裝機容量達到10.1億千瓦(其中煤電8.4億千瓦)，比上年3月底增長9.3%。而火電發(fā)電量繼續(xù)負增長，一季度同比下降2.2%;設備利用小時1006小時(其中煤電1054小時)，同比降低108小時，為近十年來的同期最低水平。
火電，特別是大型燃煤機組的投資評估發(fā)電時間都設定為5500小時。從現有火電利用率的實際情況看，即使電力消費增速保持在6%，中國若三年不建新火電項目都不會產生電力供應短缺問題，而實際增長將低的多。
國家能源局已經要求停建、緩建、取消核準一批火電建設項目，但是各地已經核準，在建或待建的火電項目仍然有2億千瓦以上，地方政府推著上項目的壓力仍然很大，如何把火電建設的盲目性控制下來還缺乏具體操作手段。
(四)投資過度是造成我國能源成本居高不下，經濟效益總體偏低的主要原因
我國煤炭行業(yè)在煤價高企的黃金十年期間，曾經是財大氣粗，也出現過許多煤老板們炫富的故事。爭奪煤炭資源，盲目擴大煤礦投資，有了資源就要投下游煤炭轉換項目，一個項目動輒幾十億甚至幾百億?，F在許多礦山和下游項目投資成為煤炭行業(yè)的沉重經濟負擔。不少煤炭企業(yè)不但沒有留下積累，還負債累累。
電力行業(yè)投資過度的財務負擔已經成為多數發(fā)電企業(yè)的主要成本構成。許多電力企業(yè)資產負債率高達82%以上，投資效益明顯下降，固定資產雖然不斷上升，但是資產的收益率低。煤炭價格過去兩年內下降了一半，發(fā)電成本應該大幅度下降，但這個效益基本被投資的財務負擔和發(fā)電設備達不到設計利用小時所吞噬。如果沒有煤炭價格的腰斬下降，我國的發(fā)電行業(yè)可能早就全面虧損大面積破產了。電網企業(yè)的投資也是輸變電成本的主要構成，包括許多利用率很低的大項目投資成本。從發(fā)電和輸變電企業(yè)的資金利潤率看，我國電價沒有下降空間。
電力產能過剩，不但大幅度擠壓了火電的資本收益，也對我國新能源的發(fā)展造成了巨大的負面擠壓。棄風棄水棄光數量不斷上升，在許多地方已經形成對可再生能源以及核電發(fā)展的制約。由于上網時間不能得到保證，新能源的投資收益難以實現，極大地影響了新能源發(fā)展的投資積極性，也難以進一步降低新能源發(fā)電上網電價。
投資過度，設備利用率大幅度降低，實現不了投資收益，形成過高財務成本是我國能源成本居高不下的一個最主要原因。
(五)能源行業(yè)要認真進行供給側結構性改革
能源行業(yè)整體面臨去“三去一降一補”問題，但是傳統(tǒng)的擴張和投資慣性，以及對市場供需形勢的認識和預期誤差，使能源界在承認自己出現全面的產能過剩方面反應甚慢。
煤炭行業(yè)是中央進行供給側結構性改革的重點，國家已經制定了具體的去產能目標。但一些地方政府還在要求能源企業(yè)上煤炭產能，并要求配套用煤相關項目，為煤炭過剩產能找出路。許多煤炭下游項目技術風險和市場風險大，不少已有項目已經出現嚴重的經濟虧損問題。因此，需要認真抑制這方面的投資沖動。
國際油價的大幅下降和今后有可能較長時間保持低價位運行，已經對油氣行業(yè)的上游投資形成巨大壓力，有不少項目難以實現原有效益預期。石油煉化行業(yè)的設備利用率下降，煉化大宗產品產能過剩也日益明顯，因此石化行業(yè)也需要控制過度投資，也有去杠桿的壓力。
電力行業(yè)投資盲目性特別突出，特別是燃煤火電。電力行業(yè)需要把供給側結構性改革作為當前和今后一個較長階段的主要任務。
(六)綠色發(fā)展要求加快能源結構調整
我國大氣污染治理形勢仍然十分嚴峻。北京2013年 PM2.5年均濃度每立方米89.5微克，經過近3年的治理，去年才下降到81微克。2017年目標是60微克，必須要進一步加大治理的進度。我國大氣質量的新國標PM2.5是每立方米35微克，不采取非常有力的措施是難以達標的。
從國際到中國不同地區(qū)的大氣污染控制實際看，能源結構的調整無論如何都是最重要因素。大幅度降低煤炭的消費量是治理大氣污染的必要措施。要盡可能將一般工業(yè)鍋爐窯爐和民用散煤使用，盡快轉變?yōu)樘烊粴饣蚱渌鍧嵢剂?。除嚴格限制煤化工排放總量以外，對燃煤機組排放也要嚴格控制排放總量。
在能源發(fā)展中必須考慮限制碳排放的現實問題。我國需要在2030 年前實現碳排放峰值，而且越早越好。世界綠色低碳能源發(fā)展的進程正在加快，非化石能源的發(fā)展已經成為能源新技術發(fā)展的主要方向，終端用能技術的低碳化也成為國際用能技術創(chuàng)新和競爭的主要領域。我國的能源發(fā)展戰(zhàn)略必須把低碳化作為重要目標。大幅度降低煤炭比例不僅是當前環(huán)境治理的需要，更是我國能源低碳化的長期需要。
我國目前能源結構調整的速度不是太快了，而是仍有加速的必要和可能。我國能源結構中煤炭比例過高，非化石能源總體比例過低。改變以煤為主，實現多元化，大力發(fā)展非化石能源，是“十三五”和今后能源發(fā)展的長期戰(zhàn)略方向。能源結構調整要加大力度，“十三五”要爭取實現煤炭消費總量持續(xù)下降，非化石能源比例盡可能加快提高，電力行業(yè)的能源轉換也需要加大力度。提高煤炭消費中發(fā)電比例，主要是降低非發(fā)電用煤，而不是盲目增加燃煤火電數量。截至2015年底全國火電裝機占比66%，全年火電電量占比73%。在電力消費增速較低的條件下，我們應該有明確政策，使所有新增電力都依靠非化石能源提供，而且逐步替代燃煤發(fā)電，并盡快解決清潔電力上網受限問題。
二、解決能源發(fā)展問題要有系統(tǒng)性思維
(一)堅持問題導向，強化頂層設計
各方面對正在進行的能源領域改革寄予厚望，希望能源領域的改革能進一步解放生產力，促進能源革命。一種傾向是把反壟斷作為主攻方向，認為能源領域的改革只要引進競爭，充分市場化就可以實現綠色低碳發(fā)展，大幅度降低社會能源成本。但能源領域的改革進展并不順利，一些問題不但沒有解決，新的挑戰(zhàn)卻不斷出現。下放項目審批權，帶來了更大的投資盲目性。產能的普遍過剩，使競爭反而壓制了新能源的發(fā)展。能源投資項目過多，拉高了能源成本，技術進步的效果被系統(tǒng)效率下降抵消。事實說明，從概念出發(fā)推動改革效果不好。能源領域的改革決不是一放了之，靠市場自由競爭就可以解決所有問題的，因此要堅持問題導向，弄清楚問題所在，找準方向目標、落實措施，要解決實施責任人和相關能力建設問題，通過改革來釋放生產力。反壟斷不能作為能源領域改革的中心目標，能源領域的市場化要配合能源國有企業(yè)的做大做優(yōu)做強，調動現有能源企業(yè)的積極性;要考慮許多能源行業(yè)的技術壟斷性以及資本的高度集中性;要放開市場、鼓勵競爭并解決合理市場準入，投資系統(tǒng)優(yōu)化和運行優(yōu)化;要防止盲目投資、全過程監(jiān)管等。能源領域改革的具體目標應該是促進節(jié)能優(yōu)先，促進提高能源效率，促進能源結構調整，促進綠色低碳能源發(fā)展，實現能源系統(tǒng)的優(yōu)化發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，同時降低能源系統(tǒng)成本，實現最小社會成本的綠色低碳轉型。明確目標后，改革就要圍繞如何實現目的來發(fā)現問題，找出矛盾和不足，針對問題施行一系列改革動作。
(二)合理確定規(guī)劃目標，避免出現系統(tǒng)失誤
可以說，過去較長一段時間，我國能源領域的發(fā)展是在一種高需求預期下的快速擴張。在這種預期下，各種類型的能源放開膽量盡量擴張，即使出現產能過剩，也不很在意，認為早晚會出現市場需求重新旺盛，早些投入風險可控，否則容易錯失產業(yè)地位。在改革開放初期，能源供應不足是主要矛盾時，有較大的可行性，提高能源供應能力是主流，盡管也有系統(tǒng)優(yōu)化不足的問題。但是能源的長期供需形勢已經發(fā)生重大變化，再搞各種能源齊頭并進已經過時了。已經帶來了極大的系統(tǒng)浪費。能源項目投資巨大，動輒幾十億甚至幾百億元，不可能不顧市場需求先建項目，然后再競爭淘汰。世界各國在能源項目的準入方面都有十分嚴格的審批過程，對必要性的審查更是嚴格。
“十三五”規(guī)劃期間，我們必須重視對能源需求的再審視，防止過多過早上項目;要堅持結構調整，推動清潔能源加快發(fā)展，盡可能促進綠色低碳發(fā)展，加快環(huán)境治理進度，盡早還人民綠水青山藍天;要大力推進能源系統(tǒng)升級、供給側結構性改革，避免無效投資和系統(tǒng)性浪費。
(三)加強宏觀調控，避免惡性競爭
能源系統(tǒng)的問題，不是單純打破壟斷，交給市場，引進競爭就能解決的。我國能源市場巨大，各地資源條件和需求市場差別顯著，需要更多的全局性優(yōu)化設計。不少地方政府對世界和全國的能源形勢缺乏總體概念，在保GDP增速，用投資拉動即期增長，把能源行業(yè)產值和稅收留在本地的多重目標推動下，對上能源項目的投資沖動比較強烈。能源企業(yè)和各級政府還缺乏用于能源項目必要性和優(yōu)化布局科學判斷的必要工具，和適應市場條件的審批機制和有效程序。在各種能源之間已經出現市場競爭和必要替代的情況下，跨行業(yè)的綜合評價能力就更為短缺。出現了許多不顧市場條件，單純強調本地特殊情況，甚至是動用政治影響拉項目爭投資的情況。
解決這種投資決策盲目性，一方面要加強頂層能力建設，加強國家和一些跨區(qū)域、跨領域的行業(yè)規(guī)劃的科學性和執(zhí)行力度。另一方面要加緊建設市場管理機制，包括行業(yè)自律機制、科學預測和優(yōu)化能力、信息共享能力和機制、必要的公開評價機制、各種利益相關方的參與機制等等。放到下一級的一些審批權力，要先解決能力建設和過渡問題，不能推脫責任，放了再說。系統(tǒng)優(yōu)化的問題往往需要上一級層次政策制定者從更加綜合的層面做好宏觀把控。從國際上的情況來看，歐洲多數國家直接制定國家能源發(fā)展戰(zhàn)略，利用各種政策工具對能源發(fā)展進行調控。美國號稱主張自由市場經濟原則，但在能源問題上國家制定戰(zhàn)略，引導市場從來就沒有放松過，美國是世界上政府機構中能源部人數最多的國家;美國州一級能源管理和審批監(jiān)管機構和能力都很強。發(fā)達國家的經合組織還成立了國際能源署，專門處理其能源政策協調和政策評估問題。可以說，能源可能是世界各國政府干預最多的領域之一。
(四)加強全局協調，避免局部失衡
我國地域廣闊，能源資源分布和經濟發(fā)展的地理分布多不重合，不同的能源類型在能源供給的時序性上也有差別，能源布局的優(yōu)化不僅要考慮資源的分布，更要考慮不同能源品種的優(yōu)化組合問題、能源發(fā)展和區(qū)域經濟的合理發(fā)展的關系、不同能源輸運系統(tǒng)的相互必選和優(yōu)化問題，以及不同地區(qū)的能源發(fā)展策略問題。我們不但要鼓勵地方政府按照國家的能源發(fā)展戰(zhàn)略，制定符合本地特點的能源發(fā)展具體規(guī)劃，國家還需要對能源結構調整的重大技術路線和經濟政策，進行整體設計，支持綠色低碳發(fā)展，防止行業(yè)之間的盲目競爭，防止劣幣淘汰良幣，切實解決優(yōu)先發(fā)展綠色低碳能源，加快調整能源結構，實現能源供應多元化發(fā)展。對跨地區(qū)的能源建設特別是電力輸送項目，更要有力統(tǒng)籌，從系統(tǒng)優(yōu)化出發(fā)，優(yōu)化發(fā)展，優(yōu)化調度，調整好利益關系，防止不合理地區(qū)封鎖，盲目競爭。
三、我國能源中長期戰(zhàn)略的實施路徑
(一)堅持節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略
堅持節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略不但是確保能源安全的基礎，更是提高經濟競爭力，實現可持續(xù)發(fā)展的必經路徑。堅持節(jié)能優(yōu)先，首先要明確全社會發(fā)展目標和市場信號調整方向，制定最嚴格和先進的能耗標準。能源總量控制目標，應該起到制約不合理需求的作用，而不能作為能源供應能力必須達到的指標。用盡可能少的能源消費，支撐我國實現全面小康，支撐創(chuàng)新綠色發(fā)展。實際能夠低于總量控制目標應該成為國家和各地爭取的努力方向。我國工業(yè)節(jié)能潛力仍然很大，建筑和交通領域節(jié)能空間更是有許多尚未開拓的潛力。節(jié)能技術的開發(fā)應用，節(jié)能產品的不斷創(chuàng)新和占領市場，是創(chuàng)造經濟新動力，供給側補短板的重要內容。應該從宏觀層面引導投資總量和方向有效調整，通過開拓合理綠色低碳消費模式、高效能源轉換和利用模式，用盡可能少得能源消費支撐我國實現工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現代化。
(二)以低碳化為長期目標加快能源結構調整
目前我國能源結構中化石能源(尤其是煤炭)占比高，是影響我國生態(tài)環(huán)境、能源安全的關鍵問題。目前我國能源領域的過剩主要集中在煤炭產業(yè)鏈的過剩。從能源的長期發(fā)展目標來看，低碳、清潔能源是不足的。能源整體產能過剩一方面在一定程度上帶來了系統(tǒng)資源的浪費，另一方面，也給我國能源結構低碳化調整帶來了契機。
實現能源低碳化，首先要控制煤炭。必須下大力盡快控制盲目上煤電，除了極個別真正先進技術(例如251工程，700度高超臨界)的煤電示范項目外，堅決制止以各種理由(包括上大壓小，改造增能等)增加煤電產能。需要堅決停建、緩建一大批煤電項目，從現在煤電已經大量過剩的實際情況看，任何再投入都會造成新的系統(tǒng)經濟損失，而不會有任何系統(tǒng)效益產生。從整個電力系統(tǒng)角度看，停建項目雖然有項目的損失，但全行業(yè)得到的利益肯定會高于局部的損失，有利行業(yè)健康發(fā)展。對于存量煤電項目，應逐步控制其發(fā)電生產，將產能讓渡給清潔能源項目。
繼續(xù)大力發(fā)展清潔能源，逐步提高我國清潔能源在一次能源供應中的占比。在發(fā)展規(guī)模上應當放開手腳，大力發(fā)展。核電在我國已經有幾十年的發(fā)展歷史，目前國內建設運營已經成熟，并已經開始走出去海外發(fā)展，從技術、經濟、安全角度看，具備了大規(guī)模發(fā)展條件，在沿海廠址資源稀缺的情況下，內陸發(fā)展也成了必然選擇;風電、太陽能代表著能源領域革命的主要方向，其優(yōu)質性、先進性已得到公認，是實現低碳戰(zhàn)略的必然選擇，我國在較長的一段時間內要保持政策導向和投資強度。
(三)推動體制機制創(chuàng)新
在體制機制設置的初始階段，就應明確目的——推進能源綠色低碳化，通過調整政策系統(tǒng)、價格系統(tǒng)以及市場化改革，建立現代能源體系，整體提高能源效率。
戰(zhàn)略層面，應當明確綠色低碳能源增量的主體地位，科學和動態(tài)預測未來能源需求，避免投資浪費和無序競爭。
在運行機制上，要充分考慮環(huán)境治理的巨大經濟成本，以及環(huán)境污染帶來的巨大健康成本和社會代價，從源頭治理，減少排放源。綠色低碳能源的環(huán)境外部性優(yōu)勢需要充分體現。要切實解決綠色低碳能源直接附加成本由用戶負擔的機制和實際操作問題。制止盲目錯誤投資的經濟效益，可能比消納綠色低碳電力的直接負擔更大。風光水沒有相應燃料和流動資金成本，核電充分上網的燃料附加成本也遠遠低于煤電，保障非化石能源電力充分上網，得到的系統(tǒng)經濟效益肯定比保持火電運行時間得到的效益高。要創(chuàng)新合理利益分享機制，排除體制機制障礙，保證優(yōu)質能源加快發(fā)展?？梢酝ㄟ^電力系統(tǒng)碳排放交易機制的建立，逐漸把碳排放成本進入電力發(fā)電成本，促進發(fā)電企業(yè)的優(yōu)化選擇。實現清潔項目碳減排貨幣化、火電項目外部環(huán)境成本內部化，促進價值分配向綠色低碳項目轉移，通過市場化手段實現能源供給低碳化。
總體來看，能源革命是一個涉及到多領域、多層級的系統(tǒng)工程，改革過程既要兼顧經濟效益，又要兼顧環(huán)境效益，既要對產業(yè)現狀有準確的判斷，又要對未來的發(fā)展形勢有合理的預期，需要改革者在充分利用市場調節(jié)作用的同時，加強整體把控和調節(jié)，確保實現改革目的。
