近些年，基于PPP項目的特點及優(yōu)勢，較多地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目采用PPP模式進行建設(shè)。但是,隨著PPP項目的實施推進，企業(yè)與政府矛盾激發(fā)，出現(xiàn)較多政府解除協(xié)議或者更換建設(shè)項目主體的情況。基于該背景，許多政府及企業(yè)向本所律師進行咨詢，想對項目所涉行政審批或者行政許可變更進行了解，包括具體該如何申請或?qū)嵤┳兏?/p>
第一篇 變更機關(guān)問題
所謂行政許可變更，是指在行政許可有效期內(nèi)，行政主體對已生效行政許可內(nèi)容作出改變的行為。雖然《行政許可法》第8條及第49條從法律層面對行政許可的變更進行了規(guī)定，但在具體實踐中仍存在不少爭議，主要集中在變更主體、變更程序、變更情形等方面。本文將從行政主體的角度，探討有權(quán)實施行政許可變更的主體合法性問題。
01 行政許可變更應當由作出行政許可決定的機關(guān)實施
根據(jù)職權(quán)法定原則的要求,行政機關(guān)行使職權(quán)必須有法律法規(guī)規(guī)定，任何機關(guān)不得超越法律的授權(quán)。行政許可變更亦然,行政主體變更行政許可應當具備相應的行政權(quán)限。
關(guān)于有權(quán)實施行政許可變更的主體，《行政許可法》第四十九條規(guī)定：“被許可人要求變更行政許可事項的，應當向作出行政許可決定的行政機關(guān)提出申請；符合法定條件、標準的，行政機關(guān)應當依法辦理變更手續(xù)?！痹摋l規(guī)定非常明確，即對于被許可人申請變更行政許可事項的情形，應當由作出行政許可決定的行政機關(guān)實施。
以建設(shè)項目核準的事項變更為例，《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》第十一條規(guī)定“企業(yè)擬變更已核準項目的建設(shè)地點，或者擬對建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作較大變更的，應當向核準機關(guān)提出變更申請?！薄镀髽I(yè)投資項目核準和備案管理辦法》第三十七條依據(jù)上位法規(guī)定，進一步明確存在“（一）建設(shè)地點發(fā)生變更的；（二）投資規(guī)模、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容發(fā)生較大變化的；（三）項目變更可能對經(jīng)濟、社會、環(huán)境等產(chǎn)生重大不利影響的；（四）需要對項目核準文件所規(guī)定的內(nèi)容進行調(diào)整的其他重大情形?！鼻樾蔚?，項目單位應當及時以書面形式向原項目核準機關(guān)提出變更申請。
在此，可能有人會提出《行政許可法》第八條第二款，該條規(guī)定：“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可?！睆脑摋l規(guī)定字面上看，并沒有明確規(guī)定只有作出行政許可決定的行政機關(guān)才能實施行政許可變更行為，這是否就意味著該條的“行政機關(guān)”可作擴大解釋，如上級政府、上下級主管部門等。
我們認為，該條規(guī)定的“行政機關(guān)”仍應限定于“作出行政許可決定的行政機關(guān)”。行政許可的撤回權(quán)、變更權(quán)都屬于行政機關(guān)對許可事項的監(jiān)督，除非法律法規(guī)明確規(guī)定其他行政機關(guān)有權(quán)依法撤回或變更行政許可，否則，作出行政許可的行政機關(guān)，其對于許可事項的作出依據(jù)、許可內(nèi)容等相關(guān)情況更為清楚，為了保障行政機關(guān)更高效、準確的行使變更權(quán)，也應由作出行政許可的行政機關(guān)行使。
特別提示，部分地方政府對于建設(shè)項目發(fā)生的某些變更情形，規(guī)定應當重新辦理核準手續(xù)。如《浙江省企業(yè)投資項目核準和備案暫行辦法》第十八條第二款規(guī)定：“已核準項目發(fā)生重大變更的，應當重新辦理核準手續(xù)。有下列情形之一的，為重大變更：（一）項目投資主體發(fā)生變更的；（二）項目建設(shè)地點發(fā)生變更的；（三）項目建設(shè)規(guī)模、產(chǎn)品方案發(fā)生重大變更的；（四）總投資超過原核準投資額20%以上的；（五）由于項目許可權(quán)限變更需要變更許可機關(guān)的?！?/p>
02 權(quán)限下放情形下的行政許可變更問題
近年來，隨著國家簡政放權(quán)力度的加大，許多行政審批事項由省級下放至市、縣級。對于權(quán)限下放后作出的行政許可，其許可事項變更應當由作出行政許可的機關(guān)實施，對此并無爭議；但是，對于權(quán)限下放前作出的行政許可，其許可事項變更到底應由作出行政許可決定的原機關(guān)實施，還是由權(quán)限下放后的行政機關(guān)實施，現(xiàn)有法律法規(guī)并未明確。
首先，行政許可不同于一般的行政行為，其是對特定主體從事特定活動作出的許可。行政許可作出后，被許可人享有信賴保護利益，即除法律法規(guī)明確規(guī)定外，行政機關(guān)不得撤銷或者變更已生效的行政許可。
其次，行政機關(guān)不同于一般的民事主體，職權(quán)法定以及法無授權(quán)不可為是其實施行政行為的基本原則，除法律、法規(guī)、規(guī)章明確授權(quán)或行政主體依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定將自己擁有的行政職權(quán)授予其他組織外，行政機關(guān)不得在無法定授權(quán)的情形下實施相應行政行為。
因此，除非法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定取得下放權(quán)限的行政機關(guān)有權(quán)對權(quán)限下放前上級機關(guān)作出的行政許可進行變更，否則，相應行政許可變更仍應由原作出行政許可行為的機關(guān)實施。
以建設(shè)項目核準的事項變更為例，關(guān)于“核準權(quán)限下放后，已核準項目向誰申請變更或延期”的問題，中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會在其官網(wǎng)“政策咨詢”欄明確：“對于核準權(quán)限下放前已辦理核準手續(xù)，核準權(quán)限下放后擬申請變更或延期的項目，企業(yè)應向原核準機關(guān)提出變更、延期申請?！蓖瑫r，全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺也有相同的回復，明確“按照《行政許可法》的規(guī)定，行政許可事項的變更和延續(xù)，都應當向‘作出行政許可決定的行政機關(guān)’提出申請，因此，核準權(quán)限下放后，由原核準機關(guān)受理項目的變更、延期申請是合理的?！?/p>
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