城市生活垃圾處理的方式包括填埋法、焚燒法、堆肥法、熱解法和綜合處理法等。近年來，焚燒發(fā)電方式處理的垃圾在我國生活垃圾處理總量中的占比越來越高，焚燒發(fā)電已經(jīng)成為主流的生活垃圾無害化處理方式。在生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的發(fā)展中，國家在稅收和財政補(bǔ)貼等方面的優(yōu)惠政策起到了重要的促進(jìn)作用。但是隨著可再生能源行業(yè)的整體高速發(fā)展，作為生活垃圾焚燒發(fā)電中央補(bǔ)貼資金來源的可再生能源電價附加收入已遠(yuǎn)不能滿足可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼需要，導(dǎo)致補(bǔ)貼資金缺口持續(xù)增加等一系列問題。2020年以來，國家出臺了一系列文件對發(fā)電補(bǔ)貼政策進(jìn)行調(diào)整，這些政策調(diào)整預(yù)計將對生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
一、補(bǔ)貼新政策
（一）主要政策
2020年以來發(fā)布了眾多與生活垃圾焚燒發(fā)電相關(guān)的文件，其中比較重要的文件如表1 所示。
（二）補(bǔ)貼原則
1.新老劃斷
充分保障政策延續(xù)性和存量項目合理收益，在補(bǔ)貼目錄管理、補(bǔ)助資金撥付、上網(wǎng)電價等方面實行新老劃斷的原則。
目錄管理方面，國家不再發(fā)布可再生能源電價附加目錄；三部委已發(fā)文公布的1-7批目錄內(nèi)項目直接列入電網(wǎng)企業(yè)可再生能源發(fā)電項目補(bǔ)貼清單。
資金撥付方面，當(dāng)年納入國家規(guī)模管理的新增項目足額兌付補(bǔ)助資金；納入補(bǔ)助目錄的存量項目，由電網(wǎng)企業(yè)按照一定的規(guī)則確定補(bǔ)助資金撥付順序。
上網(wǎng)電價方面，自2021年1月1日起，規(guī)劃內(nèi)已核準(zhǔn)未開工、新核準(zhǔn)的生物質(zhì)發(fā)電項目全部通過競爭方式配置并確定上網(wǎng)電價。
2.以收定補(bǔ)
自2020年起，所有新增可再生能源發(fā)電項目均采取“以收定支”的方式確定。新增補(bǔ)貼項目規(guī)模由新增補(bǔ)貼收入決定，做到新增項目不新欠。
財政部根據(jù)補(bǔ)助資金年度增收水平、技術(shù)進(jìn)步和行業(yè)發(fā)展等情況，合理確定補(bǔ)助資金當(dāng)年支持的新增可再生能源發(fā)電項目補(bǔ)貼總額。國家發(fā)展改革委、國家能源局根據(jù)可再生能源發(fā)展規(guī)劃、技術(shù)進(jìn)步等情況，在不超過財政部確定的年度新增補(bǔ)貼總額內(nèi)，合理確定各類需補(bǔ)貼的可再生能源發(fā)電項目新增裝機(jī)規(guī)模。
3.開源節(jié)流
開源節(jié)流，通過多種方式增加補(bǔ)貼收入、減少不合規(guī)補(bǔ)貼需求，緩解存量項目補(bǔ)貼壓力。
全面推行綠色電力證書交易。企業(yè)通過綠證交易獲得收入相應(yīng)替代財政補(bǔ)貼。鼓勵金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)支持力度，創(chuàng)新融資方式，加快推動已列入補(bǔ)貼清單發(fā)電項目的資產(chǎn)證券化進(jìn)程。
對納入補(bǔ)貼清單的項目審核更加嚴(yán)格，納入清單后財政部將會同相關(guān)部門開展多種方式的核查工作。對違反規(guī)定騙取、套取補(bǔ)助資金等違法違紀(jì)行為的，依法依規(guī)嚴(yán)肅處理。
（三）補(bǔ)貼條件
垃圾焚燒發(fā)電項目獲得中央補(bǔ)貼的條件在多個文件中都有提及，本文對各個文件梳理后總結(jié)如下：
1、有生物質(zhì)發(fā)電項目管理辦法并且納入國家可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼規(guī)模管理范圍的項目，新增項目需納入當(dāng)年可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼總額范圍內(nèi)；
2、納入生物質(zhì)發(fā)電國家、省級專項規(guī)劃。符合國家生活垃圾無害化處理相關(guān)規(guī)劃要求，已納入所在?。▍^(qū)、市）生活垃圾焚燒發(fā)電中長期專項規(guī)劃；
3、按照國家有關(guān)規(guī)定已完成審批、核準(zhǔn)或備案，相關(guān)審批、核準(zhǔn)、備案和并網(wǎng)要件經(jīng)國家可再生能源信息管理平臺審核通過；
4、符合國家相關(guān)法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等要求，配套建設(shè)高效治污設(shè)施，垃圾焚燒發(fā)電項目所在城市已實行垃圾處理收費(fèi)制度；
5、應(yīng)依法依規(guī)申領(lǐng)排污許可證，完成脫硫、脫硝、除塵環(huán)保設(shè)施建設(shè)并驗收合格報當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門備案；落實有關(guān)部門“裝、樹、聯(lián)”和“三同時”要求，項目并網(wǎng)后相關(guān)設(shè)備要同步運(yùn)行，項目建設(shè)運(yùn)行期間無安全環(huán)保事故，向社會公開自動監(jiān)測數(shù)據(jù)；
6、符合國家可再生能源價格政策，上網(wǎng)電價已經(jīng)價格主管部門審核批復(fù)；全部機(jī)組并網(wǎng)時間符合補(bǔ)助要求；
7、申報情況屬實，并提交信用承諾書，沒有且承諾不出現(xiàn)弄虛作假、違規(guī)摻燒等情況。
（四）補(bǔ)貼限額
單個項目補(bǔ)貼資金額度根據(jù)國家發(fā)展改革委核定電價時采用的年利用小時數(shù)和補(bǔ)貼年限確定。生活垃圾焚燒發(fā)電項目全生命周期合理利用小時數(shù)為82500小時，補(bǔ)貼年限為15年。項目全生命周期補(bǔ)貼電量=項目容量*項目全生命周期合理利用小時數(shù)。其中，項目容量按核準(zhǔn)(備案)時確定的容量為準(zhǔn)。如項目實際容量小于核準(zhǔn)(備案)容量的，以實際容量為準(zhǔn)。
生活垃圾焚燒項目所發(fā)電量超過全生命周期補(bǔ)貼電量部分，不再享受中央財政補(bǔ)貼資金；自并網(wǎng)之日起滿15年后，無論項目是否達(dá)到全生命周期補(bǔ)貼電量，不再享受中央財政補(bǔ)貼資金。
二、對補(bǔ)貼新政策的分析
（一）獲得補(bǔ)貼的條件增多
2020年以來發(fā)布的政策中，對生物質(zhì)發(fā)電項目的管理更加精細(xì)化，對行業(yè)、地點、項目條件、建設(shè)期限都提出了要求。
行業(yè)方面，需要發(fā)布生物質(zhì)發(fā)電項目管理辦法。
地點方面，需要項目所在城市已實行垃圾處理收費(fèi)制度；項目所在地承諾落實項目補(bǔ)貼的地方分擔(dān)資金；《關(guān)于有序推進(jìn)新增垃圾焚燒發(fā)電項目建設(shè)有關(guān)事項的通知》（征求意見稿）中還規(guī)定項目所在?。▍^(qū)、市）已明確對項目的電價補(bǔ)貼政策，上年度省級補(bǔ)貼撥付到位。
項目方面，一方面要符合國家相關(guān)法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等要求，納入所在?。▍^(qū)、市）生活垃圾焚燒發(fā)電中長期專項規(guī)劃；另外還需嚴(yán)格落實“裝、樹、聯(lián)”和“三同時”要求，向社會公開自動監(jiān)測數(shù)據(jù)。
建設(shè)期限方面，納入2021年中央補(bǔ)貼范圍的競爭配置項目，應(yīng)在2023年底前全部機(jī)組建成并網(wǎng)，實際并網(wǎng)時間每逾期一個季度，并網(wǎng)電價補(bǔ)貼降低0.03元/千瓦時。2020年底前開工的非競爭配置項目，均須在2021年底前全部機(jī)組建成并網(wǎng)，逾期未并網(wǎng)的項目取消非競爭配置補(bǔ)貼資格。
（二）監(jiān)管更加嚴(yán)格
對于垃圾焚燒發(fā)電項目的監(jiān)管更加嚴(yán)格，對環(huán)境違法行為監(jiān)管更加嚴(yán)格，處罰更為嚴(yán)厲，具體有以下幾個特點：
1.強(qiáng)調(diào)自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的應(yīng)用
垃圾焚燒發(fā)電項目應(yīng)依法依規(guī)完成“裝、樹、聯(lián)”后，方可納入補(bǔ)貼清單范圍。垃圾焚燒發(fā)電項目完成煙氣排放連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)安裝、保證正常運(yùn)行，并與省級生態(tài)環(huán)境部門和省級電網(wǎng)企業(yè)（含地方獨立電網(wǎng)企業(yè)）聯(lián)網(wǎng)，實時傳輸數(shù)據(jù)后，電網(wǎng)企業(yè)方可撥付補(bǔ)貼資金。
發(fā)電企業(yè)應(yīng)向電網(wǎng)企業(yè)提供加蓋中國計量認(rèn)證（CMA）章的監(jiān)測報告或自動監(jiān)測數(shù)據(jù)等自行監(jiān)測報告，電網(wǎng)企業(yè)依據(jù)發(fā)電企業(yè)自行監(jiān)測報告或生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法監(jiān)測報告中大氣污染物排放情況監(jiān)測報告，核算補(bǔ)貼電量，撥付補(bǔ)貼資金。
2.補(bǔ)助資金與環(huán)境違法行為處罰掛鉤
垃圾焚燒廠因污染物排放超標(biāo)等環(huán)境違法行為被依法處罰的，核減或暫停撥付國家可再生能源電價附加補(bǔ)助資金；
出現(xiàn)《生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動監(jiān)測數(shù)據(jù)應(yīng)用管理規(guī)定》第十條、第十一條違法情形被處罰的，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)核減其相應(yīng)焚燒爐違法當(dāng)日上網(wǎng)電量的補(bǔ)貼金額。一個自然月內(nèi)出現(xiàn)3次及以上上述違法情形的，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)取消當(dāng)月補(bǔ)貼資金，并暫停撥付補(bǔ)貼資金。
3.嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)行為
垃圾焚燒發(fā)電項目篡改、偽造自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的，自公安、生態(tài)環(huán)境部門做出行政處罰決定或人民法院判決生效之日起，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)將其移出可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼清單。自移出之日起3年內(nèi)不得再納入補(bǔ)貼清單，移出補(bǔ)貼清單期間所發(fā)電量不予補(bǔ)貼。
對于經(jīng)國家和地方能源主管部門、生態(tài)環(huán)境主管部門、財政部門核實摻燒化石燃料的項目，自核實之日起，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)將其移出可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼清單，并不得再納入補(bǔ)貼清單。
（三）新增補(bǔ)貼電量限制
1.具體要求
新政策中，對生活垃圾焚燒發(fā)電項目的有補(bǔ)貼要求是有時間和電量兩個方面的限制，即時間不能超過15年，上網(wǎng)電量不能超過發(fā)電機(jī)組容量在82500小時內(nèi)的發(fā)電量。
需要注意的是，項目全生命周期合理利用小時數(shù)與通常說的項目發(fā)電設(shè)備年利用小時數(shù)是不同的。項目全生命周期合理利用小時數(shù)主要是用于計算可再生能源發(fā)電項目在補(bǔ)貼期限內(nèi)，獲得中央財政補(bǔ)貼的最大上網(wǎng)電量，即項目核準(zhǔn)（備案）裝機(jī)容量乘以全生命周期合理利用小時數(shù)。項目發(fā)電設(shè)備年利用小時數(shù)主要是指生物質(zhì)發(fā)電機(jī)組在一年內(nèi)平均滿負(fù)荷運(yùn)行時間。
2.案例分析
以山西省某市生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目為例，該項目建設(shè)規(guī)模為日處理生活垃圾1200噸，配置2臺600t/d機(jī)械爐排焚燒爐、1臺24MW抽凝式汽輪發(fā)電機(jī)組。根據(jù)規(guī)定，該項目全生命周期可享受的中央補(bǔ)貼計算如下：24MW*82500h=19.8億度。
如果在15年內(nèi)拿到上述補(bǔ)貼，按年運(yùn)行365天的理想情況計算，則日處理垃圾量為：19.8億度/15年/365天/280度/噸=1291.59噸/天。
1291.59/1200=107.63%，即項目平均產(chǎn)能利用率需要達(dá)到107.63%才能在15年時拿滿項目全生命周期合理利用小時數(shù)的電量補(bǔ)貼。
根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站對垃圾焚燒發(fā)電項目的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，按理想情況一年365天計算，得出近5年全國垃圾發(fā)電項目的平均產(chǎn)能利用率如表2所示。全國生活垃圾焚燒項目平均產(chǎn)能利用率不足80%。
再考慮到部分項目噸上網(wǎng)電量達(dá)不到280度/噸，以及垃圾焚燒發(fā)電廠的常規(guī)檢修等因素，實際上大部分生活垃圾焚燒發(fā)電項目15年內(nèi)拿不到補(bǔ)貼電量上限的補(bǔ)貼。82500小時的限制僅對少數(shù)垃圾供應(yīng)量充足且噸上網(wǎng)電量較高的項目適用。
（四）明確中央補(bǔ)貼有序退出
政策明確中央補(bǔ)貼資金將有序退出，但將保障政策延續(xù)性，對具體項目來說，其可獲得的補(bǔ)貼水平不會發(fā)生劇烈變化。
新納入補(bǔ)貼范圍的項目補(bǔ)貼資金由中央地方共同承擔(dān)，分地區(qū)合理確定分擔(dān)比例，不同區(qū)域共擔(dān)比例每年進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，中央分擔(dān)部分逐年調(diào)整并有序退出。國家鼓勵地方結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，建設(shè)不需要中央補(bǔ)貼的生物質(zhì)發(fā)電項目。
垃圾焚燒發(fā)電項目的2021年央地分擔(dān)比例為：西部和東北地區(qū)中央支持比例為60%；中部地區(qū)為40%；東部地區(qū)為20%。
（五）明確上網(wǎng)電價競爭方式
2020年底前開工但2021年底前未全部機(jī)組建成并網(wǎng)的項目，以及2021年1月1日（含）以后新開工項目均為競爭配置項目。
競爭配置項目申報2021年中央補(bǔ)貼原則上一年組織一次，各企業(yè)自行申報上網(wǎng)電價。申報電價必須低于現(xiàn)行標(biāo)桿上網(wǎng)電價，以1厘/千瓦時為最小報價單位。垃圾焚燒發(fā)電項目按補(bǔ)貼退坡幅度（補(bǔ)貼退坡幅度=項目現(xiàn)行標(biāo)桿上網(wǎng)電價﹣企業(yè)申報上網(wǎng)電價）由高到低排序納入，退坡幅度相同的，按熱電聯(lián)產(chǎn)項目優(yōu)先、裝機(jī)容量小者優(yōu)先納入，直至納入項目所需中央補(bǔ)貼總額達(dá)到相應(yīng)補(bǔ)貼資金額度為止。未納入2021年中央補(bǔ)貼范圍的競爭配置項目，參加次年競爭配置。
競爭配置項目上網(wǎng)電價需要企業(yè)自己申報。申報價格過低，則企業(yè)收益減少；申報價格過高，則可能競爭失敗，無法納入當(dāng)年補(bǔ)貼項目名單。對企業(yè)來說，需要權(quán)衡利弊，綜合考慮決定申報電價。
（六）構(gòu)建多元化的回報機(jī)制
在中央補(bǔ)貼逐步退出的過程中，為穩(wěn)定垃圾焚燒發(fā)電項目的回報預(yù)期，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展，政府在政策層面也在試圖構(gòu)建更多的回報來源，其中一個重要舉措是綠色電力證書交易。
自2021年1月1日起，實行配額制下的綠色電力證書交易，持續(xù)擴(kuò)大綠證市場交易規(guī)模，并通過多種市場化方式推廣綠證交易。垃圾焚燒發(fā)電項目超過合理利用小時數(shù)的部分（或超過15年的），將核發(fā)綠證參與綠證交易，綠證交易獲得收入相應(yīng)替代財政補(bǔ)貼。
三、總結(jié)
2020年以來國家發(fā)布的一系列政策對垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)產(chǎn)生了重大影響。行業(yè)管理更加精細(xì)化，對生活垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的監(jiān)管也更加嚴(yán)格。運(yùn)營水平較差的企業(yè)，不僅難以拿到足夠的中央補(bǔ)貼，而且將面臨越來越嚴(yán)厲的環(huán)保違法處罰。這將進(jìn)一步促進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的優(yōu)勝劣汰，促進(jìn)整個行業(yè)水平的提高。
競爭上網(wǎng)機(jī)制細(xì)節(jié)出臺，中央補(bǔ)貼逐漸退出進(jìn)一步明確，綠色證書交易收入有望成為垃圾焚燒發(fā)電項目新的回報來源。新的生活垃圾焚燒發(fā)電項目面臨著眾多的不確定性。如何綜合考慮補(bǔ)貼政策和行業(yè)的變化，設(shè)計合理的風(fēng)險分配方案和交易結(jié)構(gòu)，以保障項目在漫長的合作期內(nèi)平穩(wěn)運(yùn)行，值得項目各參與方深入思考，積極探索。
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