近期，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》(以下簡稱“暫行條例”)，標(biāo)志著碳排放權(quán)交易管理進入制度化、規(guī)范化、程序化階段。因牽涉廣大重點排放企業(yè)碳排放的權(quán)利義務(wù)設(shè)置，事關(guān)中國碳市場的發(fā)展壯大和中國碳市場管理制度的改革完善，暫行條例的起草過程和最終發(fā)布受到國內(nèi)外相關(guān)方面的廣泛關(guān)注。
暫行條例的出臺是全面規(guī)范碳交易管理、促進應(yīng)對氣候變化和碳達(dá)峰碳中和工作的法治需要
2018年的機構(gòu)改革建立了新的應(yīng)對氣候變化監(jiān)督管理體制。為了攜手各國共同應(yīng)對全球氣候變化，我國于2020年9月宣布了與碳減排有關(guān)的碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)。為了有序?qū)崿F(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，必須加強應(yīng)對氣候變化及其中的碳達(dá)峰碳中和法制建設(shè)。由于我國尚未出臺應(yīng)對氣候變化及推進碳達(dá)峰碳中和的綜合性法律法規(guī)，現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》等生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)也沒有系統(tǒng)規(guī)定應(yīng)對氣候變化及推進碳達(dá)峰碳中和的監(jiān)管體制、制度和機制，為了一些急迫開展的工作，可以針對具體的工作率先制定專項行政法規(guī)或者部門規(guī)章。在碳減排工作中，碳排放權(quán)交易被國際證明為一種有效的碳減排市場工具，為此我國在試點的基礎(chǔ)上于2021年7月啟動了全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場。
2018年機構(gòu)改革后，為了促進我國碳排放權(quán)交易及管理的規(guī)范化，生態(tài)環(huán)境部于2020年12月制定《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》，并于2021年5月發(fā)布配套的《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則(試行)》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則(試行)》《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則(試行)》等規(guī)范性文件。但是，由于這些規(guī)范性文件的法律位階低于法律和行政法規(guī)，在實施中會出現(xiàn)一些困難。因此，有必要制定一部專門的、層次更高的碳排放權(quán)交易管理行政法規(guī)。
制定碳排放權(quán)交易管理行政法規(guī)須有立法依據(jù)?！读⒎ǚā返?2條規(guī)定，國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：(一)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項;(二)憲法第89條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項。而《憲法》第89條規(guī)定國務(wù)院行使職權(quán)中的“生態(tài)文明建設(shè)”包含應(yīng)對氣候變化工作，應(yīng)對氣候變化工作包含碳達(dá)峰碳中和工作，碳達(dá)峰碳中和工作包含碳排放權(quán)交易管理工作。按照這一邏輯，國務(wù)院有權(quán)依據(jù)《立法法》第72條和《憲法》第89條的職責(zé)規(guī)定，針對碳排放權(quán)交易管理制定行政法規(guī)。在這個背景下，暫行條例的制定，對于形成各方參與、各方負(fù)責(zé)、權(quán)責(zé)匹配的碳排放權(quán)交易法治格局具有重要的保障作用，并為碳排放權(quán)交易相關(guān)的民事糾紛和行政糾紛的司法解決奠定了堅實的法制基礎(chǔ)。
暫行條例的制度化、規(guī)范化、程序化呈現(xiàn)諸多亮點
暫行條例全文共33條，規(guī)定了立法目的、適用范圍、堅持的原則、部門職責(zé)、全國碳排放權(quán)注冊登記機構(gòu)和全國碳排放權(quán)交易機構(gòu)的職責(zé)、碳排放權(quán)交易覆蓋的溫室氣體種類與行業(yè)范圍及產(chǎn)品、交易主體與禁止交易主體、監(jiān)管制度與機制、社會參與和監(jiān)督、法律責(zé)任等內(nèi)容，實體性規(guī)范和程序性規(guī)范相互支持，確認(rèn)機制與鼓勵、促進、限制、禁止、制裁機制并存，體現(xiàn)了對碳排放權(quán)交易管理的制度化、規(guī)范化、程序化?？傮w來看，與《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》相比，暫行條例呈現(xiàn)了如下幾方面的亮點。
一是在規(guī)范主題方面，暫行條例在確認(rèn)碳排放權(quán)交易民事行為屬性的基礎(chǔ)上，圍繞碳排放權(quán)的主體、內(nèi)容、行使及公權(quán)如何適度介入開展有效監(jiān)管等主要事項上開展條例的規(guī)范設(shè)計。碳排放權(quán)作為民事權(quán)利，其依法行使包括排放溫室氣體、碳排放權(quán)購買、碳排放權(quán)出售、碳排放權(quán)封存、碳排放權(quán)滅失、碳排放權(quán)抵押等行使方式。其中，碳排放權(quán)購買與碳排放權(quán)出售即碳排放權(quán)交易是最主要的民事權(quán)利行使方式。按照暫行條例第15條的規(guī)定，為了確保碳排放權(quán)以協(xié)議轉(zhuǎn)讓、單向競價或者以符合國家有關(guān)規(guī)定的其他現(xiàn)貨交易方式規(guī)范、有效地行使，監(jiān)管部門有必要利用公權(quán)針對特殊的環(huán)節(jié)和問題開展有效監(jiān)管。為此，暫行條例圍繞碳排放權(quán)交易這個民事行為規(guī)定了監(jiān)管機構(gòu)及其職責(zé)、注冊登記、信息共享、交易禁限、重點排放單位和技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的行政法律義務(wù)、現(xiàn)場檢查等內(nèi)容。這些規(guī)定，體現(xiàn)了監(jiān)管的必要性、適當(dāng)性和有效性，有利于促進碳達(dá)峰碳中和與經(jīng)濟社會綠色低碳發(fā)展。
二是在基本原則方面，暫行條例將其內(nèi)容與黨中央的決策部署有機地結(jié)合起來。首先，規(guī)定了黨領(lǐng)導(dǎo)碳交易排放權(quán)管理的原則。一些條文在實施中需要細(xì)化解釋時，可以參照黨和國家碳達(dá)峰碳中和“1+N”體系的具體規(guī)定。其次，規(guī)定了溫室氣體排放控制與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)、政府引導(dǎo)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合及公開、公平、公正原則，這三個原則既體現(xiàn)了碳排放權(quán)交易管理工作的穩(wěn)中求進和先立后破要求，也體現(xiàn)了行政法的適度監(jiān)管和有效監(jiān)管的比例原則，還體現(xiàn)了民事和行政行為的法治原則。此外，碳排放權(quán)交易覆蓋的溫室氣體種類和行業(yè)范圍，由有關(guān)部門根據(jù)國家溫室氣體排放控制目標(biāo)研究提出，報國務(wù)院批準(zhǔn)后實施。這一規(guī)定有利于將我國碳排放交易制度的深入推進與經(jīng)濟發(fā)展有機地結(jié)合起來考慮，在有序減碳中促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
三是在管理體制方面，暫行條例明確了部門和相關(guān)機構(gòu)職責(zé)分工，確保各方合力推進碳排放權(quán)交易及其管理工作不斷向前發(fā)展。例如，暫行條例第4條規(guī)定了國務(wù)院和地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門和其他有關(guān)部門的職責(zé)分工;第5條規(guī)定了全國碳排放權(quán)注冊登記機構(gòu)和全國碳排放權(quán)交易機構(gòu)的職責(zé)，規(guī)定了國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門、國務(wù)院市場監(jiān)管部門、中國人民銀行和國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)在全國碳排放權(quán)注冊登記機構(gòu)和全國碳排放權(quán)交易機構(gòu)的執(zhí)法協(xié)作和信息共享要求;第17條規(guī)定了所有監(jiān)管部門的現(xiàn)場檢查職責(zé)和要求等。不僅如此，一些條文，如第9條第2款，還在地方層面規(guī)定了省級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門和同級有關(guān)部門的協(xié)作要求。
四是在監(jiān)管制度方面，暫行條例圍繞立法主題和規(guī)范重點設(shè)計了周密且具有可操作性的制度體系。例如，針對監(jiān)管部門建立了執(zhí)法協(xié)作與信息共享、重點排放單位的確定與名錄制定、年度碳排放權(quán)配額總量和分配方案制定、配額的發(fā)放與調(diào)劑、重點排放單位年度排放報告的核查與技術(shù)審核、全國碳排放權(quán)交易管理平臺的建立與運行、現(xiàn)場檢查、社會參與和監(jiān)督等法律制度和配套的運行機制。為了維持交易的正常運轉(zhuǎn)，在制度的設(shè)計中，暫行條例明確規(guī)定了禁止交易的主體范圍，強調(diào)禁止通過欺詐、惡意串通、散布虛假信息等方式操縱全國碳排放權(quán)交易市場或者擾亂全國碳排放權(quán)交易市場秩序。為了確保禁止規(guī)則具有可實施性，暫行條例第19條、第20條規(guī)定了處分、依法處理交易產(chǎn)品、沒收違法所得、罰款等嚴(yán)格的法律責(zé)任。這些規(guī)定，體現(xiàn)了碳排放權(quán)交易制度建設(shè)的嚴(yán)格性和法治建設(shè)的嚴(yán)密性。
五是在法律責(zé)任方面，暫行條例設(shè)置了與違法行為相對應(yīng)的處分和處罰措施。按照《行政處罰法》第11條的規(guī)定，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。為此，暫行條例不僅鞏固了《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》實施中被證明為行之有效的法律責(zé)任規(guī)定，如責(zé)令限期改正、核減重點排放單位下一年度碳排放配額、罰款等，還超越了《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》的法律責(zé)任規(guī)定，作出一系列法律責(zé)任規(guī)定，包括針對生態(tài)環(huán)境部門以外其他部門人員違法違紀(jì)行為，規(guī)定了處分的法律責(zé)任;針對一些違法行為，根據(jù)違法情形不同作出不同的處罰措施等。
總結(jié)與展望
我國基于碳排放強度減排和總量減排建立的全國統(tǒng)一碳市場，既參考了國際成功經(jīng)驗，也體現(xiàn)了中國的發(fā)展階段和監(jiān)管特點。暫行條例的出臺對于加快建設(shè)應(yīng)對氣候變化法律法規(guī)體系，促進應(yīng)對氣候變化及碳減排工作的法治化，具有突破性意義。暫行條例出臺后，國務(wù)院相關(guān)的主管部門會根據(jù)工作需要和部門職責(zé)制定部門規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)、指南，促進條例的內(nèi)容細(xì)化和有效實施。我們相信，先進的立法理念、周全的適用范圍、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)管體制、系統(tǒng)的法律制度、有效的法律機制和嚴(yán)格的法律責(zé)任設(shè)計，對于有序活躍碳排放權(quán)交易市場、促進碳排放權(quán)交易管理的制度化、規(guī)范化和程序化，具有重要的促進作用。
來源：中國經(jīng)濟時報
作者：常紀(jì)文系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員;李繼峰系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所氣候政策研究室主任、研究員)
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