力爭2030年前實現(xiàn)碳達峰，2060年前實現(xiàn)碳中和，這是我國的重大戰(zhàn)略決策。“碳預(yù)算”是城市實現(xiàn)碳管理目標的重要政策工具，在國外城市也比較推崇。本文想要強調(diào)的是，我們應(yīng)該結(jié)合我國城市實情，積極做好城市“雙碳”預(yù)算控制工作。
“碳預(yù)算”是城市碳管理的重要政策工具
預(yù)算，字面意思是預(yù)測、測算。提起它，一般人總把它與貨幣、會計聯(lián)系。實際上，把它與數(shù)據(jù)、標準聯(lián)系起來，才更具普遍意義。
“碳預(yù)算”最早是由《京都議定書》策劃者提出的，其最初目標是為了確定一個國家乃至全球在一定時期內(nèi)允許排放到大氣中碳的數(shù)目。當前的碳預(yù)算主要以國家或地區(qū)間機制設(shè)計為出發(fā)點.是宏觀層面的預(yù)算。而從微觀層面來講.作為社會經(jīng)濟主體或細胞的城市、企業(yè)也應(yīng)該從自身可持續(xù)發(fā)展角度考慮，構(gòu)建較為完善的碳預(yù)算體系。
值得一提的是，奧斯陸計劃到2030年成為接近零排放的城市。它提出，“碳預(yù)算”應(yīng)包含以下六要素：其一，設(shè)定目標。根據(jù)《巴黎氣候協(xié)定》中的最高要求(將全球平均氣溫升幅控制在2攝氏度之內(nèi)，并盡可能接近于工業(yè)化前水平的1.5攝氏度以內(nèi))來設(shè)定目標。其二，計算。以4年為周期，確定每年的最高碳排放量，根據(jù)每年實際排放量與目標最高排放量的偏差，調(diào)整下一年度的預(yù)期。其三，減排。每年制定減排措施清單，即每項措施預(yù)計產(chǎn)生的效果，預(yù)計花費的成本，以及政策實施的主體。其四，監(jiān)督。開發(fā)“氣候晴雨表”，監(jiān)督并評估氣候預(yù)算是否正常運轉(zhuǎn)。其五，解釋。通過宣傳，展示氣候預(yù)算將如何為城市居民提高生活質(zhì)量，動員民眾共同參與減排事業(yè)。其六，提高重視度。指定分管金融的副市長，負責氣候預(yù)算的制定工作;建立跨部門的氣候日程，明確各項分工，每個機構(gòu)需定期匯報氣候預(yù)算的執(zhí)行進展?？梢姡@里是把“碳預(yù)算”作為實現(xiàn)碳管理目標的重要政策工具來看待，它對于我國開展城市“雙碳”具有一定參考價值。
應(yīng)積極做好城市“雙碳”預(yù)算控制工作
在管理控制中，使用最廣泛的一種控制方法就是預(yù)算控制。起初，預(yù)算的編制是作為計劃過程的一部分的，但是預(yù)算本身又是計劃過程的終點。簡要地說，預(yù)算的功能就是形成有控制標準的計劃。特別是，預(yù)算控制明確表明了以預(yù)算為基礎(chǔ)的計劃與控制的關(guān)系。預(yù)算本身不是目的，預(yù)算的目的就是為了加強控制。總之，預(yù)算控制的作用體現(xiàn)在，它為控制活動提供標準，它為考核、評價實際工作提供依據(jù)，
按照控制論的觀點，任何管理控制系統(tǒng)都包括控制環(huán)境、控制目標和控制技術(shù)三個方面。預(yù)算控制系統(tǒng)也不例外。我們在明確了控制對象后，首先，應(yīng)該對其內(nèi)外環(huán)境進行分析;其次，在此基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的目標體系;最后，還應(yīng)該強調(diào)合理的控制程序和控制方法，因為它們是控制技術(shù)的兩大重要組成部分。其中，控制程序也即程序控制，是為了保證目標的實現(xiàn)所設(shè)定的標準化程序。而預(yù)算控制作為一種程序控制手段，一般包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督與考核。
下面對預(yù)算控制的過程做進一步分析。編制預(yù)算，實際上是控制過程的第一步——擬定標準，因為這樣才具有可考核性;第二步，執(zhí)行預(yù)算后，需要我們根據(jù)標準來衡量實效;第三步對預(yù)算監(jiān)督與考核后，就要采取措施，這也正是編制預(yù)算的基本目的?？刂普搶嶋H上給出了“確定控制標準——衡量實際成效——采取糾偏措施”完整的“三步式”控制論系統(tǒng)閉環(huán)路線圖。
就城市而說，首先，需要我們在明確城市總控制目標的前提下，將目標分解成為不同部門的具體指標，而且要給出各個指標的詳細定量標準;其次，要結(jié)合城市的實施情況進行情景分析，查看城市基線情景、碳達峰情景和碳中和情景;然后拿出具體的手段措施進行修正，這里可能是單個手段措施的使用，但更多的應(yīng)該是不同手段措施的組合。
那么，在實現(xiàn)“雙碳”目標過程中，如何有效地開展預(yù)算控制工作呢?首先，預(yù)算應(yīng)該得到高層管理者的支持;其次，應(yīng)該制定相應(yīng)的標準;再次，應(yīng)該注意信息的反饋;最后，應(yīng)該有廣泛的人人參與。總之，我們應(yīng)該積極發(fā)揮預(yù)算控制的優(yōu)勢，形成具有中國特色的城市“雙碳”預(yù)算控制體系。
(作者杜棟教授系河海大學系統(tǒng)工程與管理創(chuàng)新研究中心主任，區(qū)域和城市(群)高質(zhì)量發(fā)展智庫首席專家，中國系統(tǒng)工程學會決策科學專業(yè)委員會主任委員。)
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