近日以來(lái)，筆者了解到多個(gè)光伏項(xiàng)目因違規(guī)占地發(fā)起了電站拆除的招標(biāo)公告，個(gè)別項(xiàng)目拆除規(guī)模高達(dá)60MW，部分項(xiàng)目則是還未完全建成便已經(jīng)因違規(guī)用地被勒令拆除。其違規(guī)占地問(wèn)題多種多樣，其中以占用農(nóng)田為主，也包含濕地、紅線區(qū)、妨礙泄洪以及占據(jù)河道等原因。
光伏平價(jià)時(shí)代盡管擺脫了補(bǔ)貼的限制，但隨著光伏可利用地資源的緊缺，土地問(wèn)題正成為制約光伏發(fā)展的關(guān)鍵因素之一，尤其是隨著各項(xiàng)新文件的陸續(xù)出臺(tái)以及國(guó)土“三調(diào)”數(shù)據(jù)的融合，無(wú)論是存量項(xiàng)目還是新增項(xiàng)目，光伏用地的合規(guī)性已經(jīng)成為行業(yè)擔(dān)憂(yōu)的顯著問(wèn)題。
多個(gè)光伏項(xiàng)目因違規(guī)用地被拆除
去年以來(lái)，根據(jù)第三方招標(biāo)網(wǎng)站信息顯示，有多個(gè)光伏項(xiàng)目發(fā)起了拆除性的招標(biāo)公告，部分項(xiàng)目有明確的拆除原因，其涉及的業(yè)主要以央國(guó)企為主，而被拆除的主要原因則是違規(guī)占地。
根據(jù)公開(kāi)信息梳理來(lái)看，拆除規(guī)模最大的為潁上縣焦崗湖聚安光伏項(xiàng)目，其規(guī)模達(dá)60MW。該項(xiàng)目并網(wǎng)于2016年，位于阜陽(yáng)潁上縣魯口鎮(zhèn)焦崗湖灘涂未利用水面。2021年，安徽省生態(tài)環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)督查指出該項(xiàng)目占用焦崗湖濕地1800畝的問(wèn)題，要求縮短使用年限，逐步退出。2022年12月，中央環(huán)保督查組再度要求該項(xiàng)目進(jìn)行整改。今年4月，該項(xiàng)目發(fā)起拆除招標(biāo)，內(nèi)容為拆除238480塊250W組件，各類(lèi)電纜130萬(wàn)米，招標(biāo)限價(jià)2805萬(wàn)元。
景縣疆能50兆瓦農(nóng)光互補(bǔ)光伏項(xiàng)目則屬于尚未建成便造拆除的項(xiàng)目。2022年5月，該項(xiàng)目?jī)H開(kāi)工月余，便由官方媒體指出違規(guī)占用基本農(nóng)田的問(wèn)題，其占用的200畝地正處于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)，盡管村干部認(rèn)為其地塊中不存在基本農(nóng)田，均為一般耕地。但同年6月，該電站業(yè)主則發(fā)起了電站拆除以及地表恢復(fù)的招標(biāo)。
此外，其他項(xiàng)目因光伏區(qū)礙洪設(shè)施、位于紅線區(qū)內(nèi)、洪評(píng)、占據(jù)河道等原因，均導(dǎo)致了因用地為題的拆除，部分項(xiàng)目其拆除后尚能異地重建，更多的項(xiàng)目則只能對(duì)設(shè)備進(jìn)行妥善保存或以二手名義在相關(guān)網(wǎng)站進(jìn)行招拍掛。
事實(shí)上，光伏用地的合規(guī)性問(wèn)題一直是行業(yè)重點(diǎn)關(guān)注的方向，自去年水利部與自然資源部分別下發(fā)《水利部關(guān)于加強(qiáng)河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見(jiàn)》與《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地用林用草管理有關(guān)工作的通知》（征求意見(jiàn)稿）后，水面光伏與農(nóng)光互補(bǔ)項(xiàng)目曾一度被叫停，許多省份也跟進(jìn)了相關(guān)文件對(duì)有關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行了全面摸排與清理。
例如河北、江蘇、河南、廣東、陜西、山東等省份均對(duì)農(nóng)光互補(bǔ)項(xiàng)目進(jìn)行了全面摸排，嚴(yán)查占用耕地的問(wèn)題，河北更是取消了多個(gè)農(nóng)光項(xiàng)目指標(biāo)。去年5月，泗洪光伏領(lǐng)跑者項(xiàng)目因涉水問(wèn)題部分被拆除；去年12月，河北拆除了漳衛(wèi)河河口違建的光伏項(xiàng)目。
警惕政策銜接背后的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)
在去年自然資源部對(duì)光伏用地用林用草政策進(jìn)行征求意見(jiàn)后，今年3月，自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局辦公室、國(guó)家能源局綜合司正式下發(fā)《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》。
有行業(yè)人士指出，“去年下發(fā)的征求意見(jiàn)稿一度成為各省份制定光伏用地政策的參考，隨著今年自然資源部對(duì)光伏用地政策的正式明確，各省最新的光伏用地政策可能發(fā)生一定變化，電站投資業(yè)主要注意新老用地政策銜接過(guò)程中收緊或放寬的相關(guān)條款帶來(lái)的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。”
例如，此前8號(hào)文的要求是光伏發(fā)電規(guī)劃應(yīng)“符合”土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，然而自然資源部于2019年5月28日發(fā)布《自然資源部關(guān)于全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》后，明確建立“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃體系，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等均納入為“國(guó)土空間規(guī)劃”。8號(hào)文規(guī)定已與“多規(guī)合一”的要求存在不協(xié)調(diào)。
曾有電站投資業(yè)主告訴筆者，去年一系列光伏用地政策的下發(fā)為其項(xiàng)目帶來(lái)了用地合規(guī)性的風(fēng)險(xiǎn)，為避免更大的損失，其在河北的部分農(nóng)光、林光互補(bǔ)項(xiàng)目已經(jīng)完全暫停。近日，河北省則下發(fā)了新版光伏用地的征求意見(jiàn)稿，對(duì)林光互補(bǔ)、草光互補(bǔ)等項(xiàng)目給出了新的用地標(biāo)準(zhǔn)。
江蘇省也于近日下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)用地服務(wù)保障支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的通知》（征求意見(jiàn)稿），對(duì)光伏復(fù)合項(xiàng)目的用地、建設(shè)給出新標(biāo)準(zhǔn)，更重要的是明確表示對(duì)新版用地政策下發(fā)前動(dòng)工、立項(xiàng)的項(xiàng)目用地按前政策執(zhí)行，未立項(xiàng)項(xiàng)目則按新政策執(zhí)行，避免了光伏項(xiàng)目因用地政策變更帶來(lái)的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致項(xiàng)目踟躕不前。
此外，隨著“三調(diào)”數(shù)據(jù)的逐步融合，存量項(xiàng)目同樣需警惕用地合規(guī)問(wèn)題。自去年《自然資源部辦公廳發(fā)布關(guān)于以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報(bào)批地類(lèi)認(rèn)定的通知》文件實(shí)施后，自然資源部明確表示，林地的認(rèn)定將以三調(diào)融合后的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，據(jù)此判斷光伏電站項(xiàng)目用地是否為占用林地和辦理相關(guān)手續(xù)。
事實(shí)上，存量光伏項(xiàng)目用地性質(zhì)一直存在界定不清晰的問(wèn)題，彼時(shí)國(guó)土、林地、環(huán)保等部門(mén)數(shù)據(jù)未聯(lián)網(wǎng)，不同部門(mén)對(duì)土地性質(zhì)認(rèn)定的規(guī)范不同。例如，有的地塊國(guó)土局?jǐn)?shù)據(jù)顯示為未利用地，而到了林業(yè)主管部門(mén)，就被認(rèn)定為林地。
對(duì)此，中電聯(lián)法律協(xié)會(huì)認(rèn)為，在國(guó)土“二調(diào)”向“三調(diào)”轉(zhuǎn)換過(guò)程中會(huì)發(fā)生因土地性質(zhì)、規(guī)劃條件等多種因素變化而產(chǎn)生的用地合規(guī)性問(wèn)題。新能源企業(yè)一方面應(yīng)審慎按照“三調(diào)”后最新的用地性質(zhì)要求開(kāi)展項(xiàng)目投資建設(shè)，另一方面也應(yīng)梳理存量項(xiàng)目的各類(lèi)合規(guī)手續(xù)批文，依法保護(hù)自身合理的“信賴(lài)?yán)?rdquo;。
光伏裝機(jī)規(guī)模的不斷增長(zhǎng)與下游市場(chǎng)的火熱背后是可利用土地資源越來(lái)越緊張的形勢(shì)，可以預(yù)見(jiàn)的是，合理利用土地、實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約利用以及空間利用、提高土地價(jià)值一定會(huì)是新能源未來(lái)發(fā)展的方向之一，而對(duì)于投資商來(lái)說(shuō)，則是要謹(jǐn)慎對(duì)待光伏用地的合規(guī)性問(wèn)題，避免后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)。
來(lái)源：光伏們
評(píng)論