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“十四五”深入推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革，關(guān)鍵在于回歸電改“9號(hào)文”，深刻把握“管住中間、放開(kāi)兩頭”這一核心思想，真正做到兩頭全面放開(kāi)、中間監(jiān)管有效，放而不亂、改而有序。
“十三五”是我國(guó)新一輪電力體制改革啟動(dòng)和加速推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期。五年來(lái)，我國(guó)已在電力市場(chǎng)建設(shè)、電價(jià)形成機(jī)制改革、發(fā)用電計(jì)劃放開(kāi)、售電側(cè)放開(kāi)等方面取得了顯著成績(jī)。“行百里者半九十”，展望“十四五”，電力體制改革依然任重道遠(yuǎn)，隨著現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)推廣、市場(chǎng)化交易規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，改革已進(jìn)入深水區(qū)，面臨挑戰(zhàn)更甚以往?；仡櫢母锍跣?，梳理改革重點(diǎn)，找準(zhǔn)改革方向，厘清下一步改革思路在當(dāng)下尤為重要。
不忘初心
堅(jiān)定不移推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革
深入推進(jìn)市場(chǎng)化改革是實(shí)現(xiàn)我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效、高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。從2015年電改“9號(hào)文”發(fā)布伊始，新一輪電改歷時(shí)5年多，已實(shí)現(xiàn)輸配電價(jià)改革基本全覆蓋，各省區(qū)也已建立股權(quán)多元化的電力交易機(jī)構(gòu)，中長(zhǎng)期市場(chǎng)漸趨完善，現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)。然而，隨著深化改革帶來(lái)利益格局調(diào)整持續(xù)放大，個(gè)別地區(qū)呈現(xiàn)出一些新動(dòng)向，甚至出現(xiàn)了電力供應(yīng)產(chǎn)業(yè)橫向或縱向整合趨勢(shì)。于是，開(kāi)始出現(xiàn)“電力市場(chǎng)化改革是否還有必要深入推進(jìn)下去”的質(zhì)疑。2020年5月發(fā)布實(shí)施的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》給出了清晰答案，再次明確了堅(jiān)定不移推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革的方向。這既是我國(guó)幾十年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也在世界各國(guó)電力改革實(shí)踐中得到證明。
市場(chǎng)化改革目的是提高電力產(chǎn)業(yè)整體運(yùn)營(yíng)效率，不完全等于降電價(jià)。在基礎(chǔ)環(huán)境條件不變的情況下，提高產(chǎn)業(yè)效率某種意義上可體現(xiàn)為終端產(chǎn)品價(jià)格降低。然而，對(duì)于電力產(chǎn)業(yè)而言，這兩者并不完全等價(jià)。一方面是因?yàn)槲覈?guó)正持續(xù)推進(jìn)能源清潔低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展，風(fēng)、光等可再生能源并網(wǎng)規(guī)模一直保持較快增長(zhǎng)，而這將不可避免地抬升能源供給成本。另一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段后，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、人民生活對(duì)供電質(zhì)量要求也在持續(xù)提升，由此需要的配套基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)質(zhì)服務(wù)成本投入等都同步增加，導(dǎo)致實(shí)際供給成本提高。受以上因素影響，實(shí)施市場(chǎng)化改革后終端用電價(jià)格不一定下降，甚至可能上升，但考慮用電質(zhì)量、清潔低碳等在內(nèi)的綜合效費(fèi)比明顯提升。
以市場(chǎng)化改革促進(jìn)電力產(chǎn)業(yè)效率提升是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，改革預(yù)期和改革舉措需要與之相適應(yīng)。無(wú)論是新技術(shù)的推廣應(yīng)用，還是企業(yè)內(nèi)部管理改善，都需要持續(xù)優(yōu)化迭代，因此，產(chǎn)業(yè)效率的提升是一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的過(guò)程，不會(huì)一蹴而就，相應(yīng)改革預(yù)期和改革舉措要與這一內(nèi)在規(guī)律相適應(yīng)。在特殊時(shí)期實(shí)施政策性優(yōu)惠電價(jià)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)從危機(jī)中快速?gòu)?fù)蘇有其現(xiàn)實(shí)必要性，但持續(xù)進(jìn)行大幅政策性降價(jià)難免危及電力產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。另外，在市場(chǎng)化改革過(guò)程中，市場(chǎng)主體以及市場(chǎng)意識(shí)培育需要時(shí)間周期，市場(chǎng)規(guī)則體系完善需要逐步探索，因此相應(yīng)改革舉措推進(jìn)也需要循序漸進(jìn)，既不能固步自封，也要避免“欲速則不達(dá)”。
總書(shū)記在《不斷開(kāi)拓當(dāng)代中國(guó)馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)新境界》的講話中指出，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，要堅(jiān)持辯證法、兩點(diǎn)論，既要有效的市場(chǎng)，也要有為的政府。深入推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革同樣需要堅(jiān)持這一基本指導(dǎo)思想，著力構(gòu)建形成公平開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的電力市場(chǎng)，同時(shí)政府監(jiān)管有效，管理到位而又不越位。
電力產(chǎn)業(yè)鏈包含發(fā)、輸、配、用環(huán)節(jié)，其中輸配電環(huán)節(jié)具備自然壟斷屬性，主要通過(guò)強(qiáng)化政府監(jiān)管來(lái)厘清成本、制定價(jià)格，是“有為政府”管理到位的重要體現(xiàn)。發(fā)電、用電是開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，主要通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)發(fā)現(xiàn)邊際成本，挖掘需求側(cè)響應(yīng)潛力，實(shí)現(xiàn)資源整體優(yōu)化利用，是“有效市場(chǎng)”的重要體現(xiàn)。在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，“有為政府”更多體現(xiàn)在市場(chǎng)設(shè)計(jì)、市場(chǎng)監(jiān)管等方面，尤其需要注重管理到位而不越位，以推動(dòng)構(gòu)建公平開(kāi)放的“有效市場(chǎng)”。
總體而言，“十四五”深入推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵，還在于回歸電改“9號(hào)文”，深刻把握“管住中間、放開(kāi)兩頭”這一核心思想，真正做到兩頭全面放開(kāi)、中間監(jiān)管有效，放而不亂、改而有序。
進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)范監(jiān)管
是“管住中間”的關(guān)鍵
輸配電環(huán)節(jié)的自然壟斷屬性決定了只能是“管住中間”，而不是放開(kāi)中間，不能以放代管。正確認(rèn)識(shí)電網(wǎng)企業(yè)定位，實(shí)事求是進(jìn)行必要改革，進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)范監(jiān)管是“管住中間”的關(guān)鍵。
電網(wǎng)企業(yè)是我國(guó)電力市場(chǎng)建設(shè)最好的執(zhí)行者而不是阻力。隨著輸配電價(jià)改革基本覆蓋全國(guó)，電網(wǎng)企業(yè)收益模式發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，將不再賺取購(gòu)銷價(jià)差，而是對(duì)應(yīng)準(zhǔn)許資產(chǎn)的核定收益，由此，電網(wǎng)企業(yè)已具備接近公益性企業(yè)的屬性特征。上一輪電改中，我國(guó)即已基本實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分開(kāi)目標(biāo)，目前電網(wǎng)企業(yè)雖然保留了部分保底售電業(yè)務(wù)但對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)影響極為有限，通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)管甚至限制其競(jìng)爭(zhēng)售電業(yè)務(wù)規(guī)模等，都能很好地解決這一問(wèn)題。綜合來(lái)看，全國(guó)資背景的電網(wǎng)企業(yè)其市場(chǎng)利益關(guān)聯(lián)幾可忽略，已具備能力和條件在政府監(jiān)管指導(dǎo)下履行好市場(chǎng)建設(shè)、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)組織等公益性職能。
過(guò)度強(qiáng)化電力運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)鏈分拆獨(dú)立，對(duì)于當(dāng)前市場(chǎng)建設(shè)幾無(wú)益處。當(dāng)前，電力中長(zhǎng)期市場(chǎng)或現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)中存在一些亂象和問(wèn)題，其根源在于市場(chǎng)機(jī)制不完善、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不合理等，與交易調(diào)度業(yè)務(wù)獨(dú)立性關(guān)聯(lián)不大。美國(guó)PJM之所以要交易調(diào)度獨(dú)立，原因在于PJM市場(chǎng)里有大量發(fā)輸配垂直一體化的電力企業(yè)，這與我國(guó)早已完成廠網(wǎng)分離的國(guó)情存在明顯差異。交易、調(diào)度和電網(wǎng)運(yùn)行業(yè)務(wù)緊密關(guān)聯(lián)，脫離國(guó)情照搬國(guó)外模式，過(guò)度強(qiáng)化關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)鏈的獨(dú)立分割，對(duì)目前市場(chǎng)化改革進(jìn)程幾無(wú)助益，反而將增加業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)成本和市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
強(qiáng)化準(zhǔn)許成本監(jiān)管，規(guī)范關(guān)聯(lián)交易，是“管住中間”，釋放改革紅利的關(guān)鍵。監(jiān)管關(guān)鍵在于強(qiáng)化準(zhǔn)許成本監(jiān)管，包括盡快完善輸配管制業(yè)務(wù)新增投資評(píng)估、核準(zhǔn)機(jī)制等，以合理規(guī)范有效資產(chǎn)增長(zhǎng)。電網(wǎng)企業(yè)保留部分關(guān)聯(lián)密切的非管制業(yè)務(wù)，既是支撐輸配管制業(yè)務(wù)正常運(yùn)營(yíng)的需要，也是落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略、引領(lǐng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求。通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)管，規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)管制業(yè)務(wù)和非管制業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)交易，則是“管住中間”的另一要點(diǎn)。
放開(kāi)發(fā)電側(cè)
要完善市場(chǎng)、壓保結(jié)合
從世界范圍內(nèi)的改革經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，發(fā)電市場(chǎng)引入充分競(jìng)爭(zhēng)是電力市場(chǎng)化改革的主要紅利來(lái)源，因此，完善市場(chǎng)機(jī)制、優(yōu)化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)構(gòu)建公平開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的電力市場(chǎng)是“十四五”改革的關(guān)鍵任務(wù)。
加快完善容量保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓成本與保供給安全的統(tǒng)籌兼顧。建設(shè)包括中長(zhǎng)期、現(xiàn)貨的電能量市場(chǎng)，以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)現(xiàn)邊際成本，以價(jià)格引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)發(fā)用電資源整體優(yōu)化運(yùn)行是市場(chǎng)建設(shè)的關(guān)鍵。然而，在充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中，由邊際成本決定價(jià)格難免導(dǎo)致前期固定投資無(wú)法回收。不同于一般商品，關(guān)系國(guó)計(jì)民生的電力供給安全保障不容忽視，因此，有必要加快建設(shè)容量市場(chǎng)等中長(zhǎng)期容量保障機(jī)制，形成激勵(lì)相容的電源建設(shè)投資激勵(lì)機(jī)制，兜住安全供給底線。
以混合所有制改革等方式優(yōu)化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)形成充分競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)格局。市場(chǎng)中單一主體占比過(guò)高，將難免形成市場(chǎng)力，影響市場(chǎng)效率。針對(duì)我國(guó)發(fā)電市場(chǎng)中主體結(jié)構(gòu)不均衡、所有制背景較單一的情況，以混合所有制改革等方式推動(dòng)電廠層面的股權(quán)改革，將有助于均衡市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提升市場(chǎng)績(jī)效。在市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后情況下，還可通過(guò)限制占比過(guò)大主體報(bào)價(jià)權(quán)等方式緩解市場(chǎng)力。
總體而言，放開(kāi)發(fā)電側(cè)要處理好市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與保障供應(yīng)的關(guān)系，完善市場(chǎng)機(jī)制、優(yōu)化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管多措并舉，既要防范市場(chǎng)力促進(jìn)充分競(jìng)爭(zhēng)，也要建立相應(yīng)兜底機(jī)制保障中長(zhǎng)期供應(yīng)安全。
深化用電放開(kāi)的要點(diǎn)
在于暢通渠道、全面放開(kāi)
在用戶參與市場(chǎng)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、準(zhǔn)入門檻持續(xù)降低的情況下，“十四五”深化用電放開(kāi)的關(guān)鍵在于暢通中小用戶參與市場(chǎng)渠道、完善保底售電機(jī)制、妥善處理交叉補(bǔ)貼等。
加快推進(jìn)虛擬電廠、負(fù)荷聚合商等商業(yè)模式創(chuàng)新，暢通中小用戶參與市場(chǎng)渠道。在規(guī)則層面上，除少量居民用電等優(yōu)先用戶外，用戶側(cè)已基本全面放開(kāi)。目前大用戶可直接參與電力批發(fā)市場(chǎng)，但廣大中小用戶高度分散化，需要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制降低其交易成本。應(yīng)加快虛擬電廠、負(fù)荷聚合商等新主體、新業(yè)態(tài)培育，以暢通渠道讓廣大中小用戶參與市場(chǎng)價(jià)格響應(yīng)，分享改革紅利。對(duì)于居民等優(yōu)先售電用戶，同樣可以進(jìn)一步完善峰谷分時(shí)電價(jià)機(jī)制，探索引入市場(chǎng)價(jià)格時(shí)序信號(hào)等。
健全保底售電機(jī)制，有效防范售電市場(chǎng)放開(kāi)帶來(lái)的供給保障風(fēng)險(xiǎn)。隨著售電市場(chǎng)全面放開(kāi)，難免出現(xiàn)因售電代理商經(jīng)營(yíng)不善等原因?qū)е掠脩舴穷A(yù)期地失去供應(yīng)商。為保障用戶連續(xù)供電服務(wù)，需健全相應(yīng)保底售電機(jī)制，由電網(wǎng)企業(yè)等保底售電商按預(yù)設(shè)價(jià)格履行保底供應(yīng)，并收取合理服務(wù)費(fèi)用以彌補(bǔ)相應(yīng)成本。
妥善處理普遍服務(wù)等交叉補(bǔ)貼，變暗補(bǔ)為明補(bǔ)并逐步減少補(bǔ)貼程度。因歷史沿革，我國(guó)用戶價(jià)格體系存在嚴(yán)重交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象，供應(yīng)鏈最長(zhǎng)的居民等優(yōu)先用戶價(jià)格反倒較低，而廣大農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)供電產(chǎn)生的普遍服務(wù)成本缺口也需要全體用戶分?jǐn)?。下一步宜探索將暗補(bǔ)轉(zhuǎn)為明補(bǔ)，并通過(guò)居民階梯電價(jià)機(jī)制、稅費(fèi)改普遍服務(wù)基金等方式，逐步消減交叉補(bǔ)貼程度。
(作者供職于南方電網(wǎng)能源發(fā)展研究院，本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn))
評(píng)論