2023年11月10日，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立煤電容量電價(jià)機(jī)制的通知》(簡(jiǎn)稱《通知》)，決定自2024年1月1日起建立煤電容量電價(jià)機(jī)制。本文聚焦容量機(jī)制，為煤電容量電價(jià)政策出臺(tái)提供一種基于市場(chǎng)長(zhǎng)期均衡視角的理解方式，和理解容量電價(jià)政策的完整框架。容量電價(jià)出臺(tái)的背后具有能源轉(zhuǎn)型的深刻動(dòng)因，其政策實(shí)施要發(fā)揮出相應(yīng)效果也存在諸多需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。
在市場(chǎng)長(zhǎng)期均衡理念下把握容量機(jī)制
在極端的理想狀態(tài)下，也就是不考慮電力的所有技術(shù)特性，要使電力供求均可以靈活調(diào)整，很重要的一點(diǎn)是市場(chǎng)信息完備且對(duì)稱，市場(chǎng)進(jìn)出自由無(wú)壁壘。那么純電能量市場(chǎng)下的峰谷定價(jià)邏輯就可以解釋競(jìng)爭(zhēng)如何使電力市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期均衡。
當(dāng)容量稀缺時(shí)，電價(jià)會(huì)上升到極高水平(這無(wú)關(guān)電力技術(shù)特征，只要稀缺就會(huì)上升)，這時(shí)就產(chǎn)生了峰谷定價(jià)中的峰段價(jià)格;這個(gè)峰段價(jià)格即峰時(shí)的邊際成本，會(huì)遠(yuǎn)高于實(shí)際消耗的可變成本。那么高出的這一部分，就構(gòu)成了發(fā)電商的短期經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)。由于我們假定市場(chǎng)進(jìn)出自由無(wú)壁壘，從而排除了市場(chǎng)勢(shì)力的可能，就可以把這部分理解為純粹的短期經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)。對(duì)在位廠商而言，這部分短期經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)就構(gòu)成了回收投資成本的來(lái)源。當(dāng)然，在峰段價(jià)格持續(xù)期內(nèi)的短期利潤(rùn)并不一定正好等于所需回收的投資成本，廠商有可能會(huì)過(guò)度回收，從而形成超額利潤(rùn)。但市場(chǎng)的特點(diǎn)就在于，超額利潤(rùn)也并不必然會(huì)長(zhǎng)久地留在口袋中。由于信息完備且對(duì)稱，市場(chǎng)外投資者會(huì)看到超額利潤(rùn)發(fā)送的經(jīng)濟(jì)信號(hào)，從而選擇進(jìn)入電力市場(chǎng)，因此，電力市場(chǎng)容量會(huì)進(jìn)入一個(gè)擴(kuò)張階段。容量擴(kuò)張的結(jié)果是峰段高價(jià)的持續(xù)期會(huì)不斷縮短，直至消失，但這個(gè)過(guò)程不一定正好就停留在峰段價(jià)格回歸到可變成本水平時(shí)結(jié)束，而是會(huì)持續(xù)進(jìn)行。這樣一來(lái)，電價(jià)會(huì)進(jìn)入一個(gè)持續(xù)維持谷段水平的階段。在這個(gè)階段，發(fā)電商沒(méi)有任何機(jī)會(huì)回收超過(guò)可變成本之外的任何投資成本。同時(shí)，不同發(fā)電商的承壓能力不同，有的因?yàn)榧业缀駥?shí)從而可以堅(jiān)持較長(zhǎng)時(shí)間，有的則因?yàn)橥獠咳谫Y壓力的約束而不得不退出，這時(shí)，電力市場(chǎng)容量就進(jìn)入一個(gè)收縮階段。所謂“丟錢(Missing Money)”問(wèn)題便出現(xiàn)于這一過(guò)程。容量收縮的結(jié)果是谷段低價(jià)的持續(xù)期會(huì)開(kāi)始縮短，從而出現(xiàn)峰段價(jià)格，但這時(shí)因峰段價(jià)格出現(xiàn)而提供的成本回收機(jī)會(huì)仍不足以滿足部分廠商的全部投資成本回收需求，所以退出仍會(huì)繼續(xù)。這個(gè)過(guò)程會(huì)一直進(jìn)行到足夠長(zhǎng)的峰谷持續(xù)期出現(xiàn)，從而使市場(chǎng)進(jìn)入下一個(gè)循環(huán)，這種循環(huán)周而復(fù)始，便構(gòu)成了電力市場(chǎng)長(zhǎng)期均衡。
這其實(shí)便是電力市場(chǎng)作為“市場(chǎng)”最底層也最抽象的“優(yōu)勝劣汰”邏輯。這種邏輯下的理想結(jié)果是，發(fā)電效率最高的廠商發(fā)電，用電效用最高的用戶用電，資源配置最優(yōu)。然而，這一理想邏輯，僅指明了市場(chǎng)力量的方向和潛力，并不能等同于現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)運(yùn)行。當(dāng)把市場(chǎng)與電力真正結(jié)合起來(lái)時(shí)，電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)的作用便凸顯出來(lái)。這時(shí)，電力之所以被稱為電力的技術(shù)特性便成為我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中使用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的前提。
電力的技術(shù)特性，使得引入電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)首先必須考慮“安全”的問(wèn)題，因此，市場(chǎng)設(shè)計(jì)的起點(diǎn)實(shí)際上是 “可靠性”，現(xiàn)實(shí)的電力市場(chǎng)必然首先是能夠滿足某種“可靠性”標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)。
可靠性標(biāo)準(zhǔn)從何而來(lái)?理論上，這是由用戶側(cè)最高的邊際支付意愿與發(fā)電側(cè)所能承受的最高邊際成本共同決定的，但現(xiàn)實(shí)中，我們根本無(wú)法從市場(chǎng)中發(fā)現(xiàn)。因?yàn)橐环矫?，最高的邊際支付意愿恰恰發(fā)生于斷電之時(shí)，這時(shí)是沒(méi)有市場(chǎng)的。另一方面，一個(gè)正在洽談10億元合同的用戶，他的支付意愿究竟多高呢?恐怕無(wú)法想象。但如果真讓這一個(gè)體邊際支付意愿表現(xiàn)為市場(chǎng)價(jià)格，政府承擔(dān)的社會(huì)壓力則無(wú)法想象。因此，現(xiàn)實(shí)的可靠性標(biāo)準(zhǔn)只能考慮社會(huì)的平均可接受程度，并由工程師確定契合這一社會(huì)接受程度的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。相應(yīng)地，這一來(lái)自于非市場(chǎng)環(huán)境的關(guān)鍵變量會(huì)以政府規(guī)制政策的形式成為市場(chǎng)設(shè)計(jì)的前提。
在確定了市場(chǎng)設(shè)計(jì)的起點(diǎn)之后，我們可以繼續(xù)思考，一個(gè)近乎理想的市場(chǎng)能否實(shí)現(xiàn)。前面的分析實(shí)際上已經(jīng)限定了峰段價(jià)格可能達(dá)到的理論最高水平，但一個(gè)非理論最高，同時(shí)又足夠高的峰段價(jià)格能否帶來(lái)有效的市場(chǎng)長(zhǎng)期均衡呢?理論上，仍是可以的。這時(shí)只需要將邊際VOLL(失負(fù)荷價(jià)值)值換成平均VOLL值，我們就可以復(fù)現(xiàn)長(zhǎng)期均衡。但是，這個(gè)平均VOLL值仍非常非常高，并因?yàn)槠涮叨a(chǎn)生兩方面問(wèn)題：第一，刺激發(fā)電側(cè)的市場(chǎng)勢(shì)力。這個(gè)問(wèn)題非常復(fù)雜，一方面，電力市場(chǎng)的市場(chǎng)勢(shì)力問(wèn)題不同于普通商品，因?yàn)殡娏夹g(shù)特性，在容量稀缺時(shí)段，即便很小的機(jī)組也可能具有不遜于大機(jī)組的使用動(dòng)機(jī)、使用機(jī)會(huì)、使用能力及使用影響;另一方面，因市場(chǎng)勢(shì)力使用而造成的電價(jià)上升與真正容量稀缺造成的電價(jià)上升是無(wú)法從直觀區(qū)分的，因此規(guī)制機(jī)構(gòu)會(huì)面臨很大的識(shí)別挑戰(zhàn)。第二，引發(fā)政治和社會(huì)壓力。電力已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)最基本的必需品，用電需求的滿足已被視為“理所應(yīng)當(dāng)”，即便在社會(huì)都接受用電需要付出合理成本的認(rèn)知環(huán)境下，過(guò)高的電價(jià)水平、過(guò)頻的電價(jià)波動(dòng)，也都可能構(gòu)成消費(fèi)者對(duì)電力市場(chǎng)的抱怨和投訴，進(jìn)而成為政府決策不得不考慮的因素。因此，一個(gè)近理想狀態(tài)的市場(chǎng)對(duì)政府和社會(huì)而言，也可能是難以承受的。
那么政府在設(shè)計(jì)電力市場(chǎng)時(shí)需要考慮哪些手段呢?政府會(huì)通過(guò)對(duì)電價(jià)實(shí)施事前和事后的規(guī)制來(lái)使電力市場(chǎng)的整體運(yùn)行保持在社會(huì)可承受的范圍之內(nèi)。最典型的政策包括在市場(chǎng)規(guī)則中抑制發(fā)電商事前使用市場(chǎng)勢(shì)力的動(dòng)機(jī)，事后對(duì)市場(chǎng)勢(shì)力進(jìn)行識(shí)別并施以相應(yīng)的懲罰(當(dāng)然，這并不容易)，對(duì)電力市場(chǎng)價(jià)格實(shí)施市場(chǎng)層面的限價(jià)等等。這種做法反映在電價(jià)上，會(huì)表現(xiàn)為峰段電價(jià)水平被人為壓低，同時(shí)相應(yīng)的持續(xù)期可能延長(zhǎng)。
但即便如此，這種經(jīng)過(guò)干預(yù)的電價(jià)模式的長(zhǎng)周期特征也并非均勻分布，形象地說(shuō)，就是高低電價(jià)很容易出現(xiàn)大小年特征。相應(yīng)地，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)因素就要被引入。在大年，高電價(jià)持續(xù)期長(zhǎng)，企業(yè)利潤(rùn)豐厚，能回收部分投資成本;但在小年，電價(jià)持續(xù)低迷，企業(yè)經(jīng)營(yíng)甚至面臨困境。然而，企業(yè)的融資條件并不必然與電力市場(chǎng)供求波動(dòng)保持一致，小年時(shí)，企業(yè)也要承擔(dān)融資成本支出，支出與收入的差距可能使企業(yè)難以經(jīng)營(yíng)。在信息完備的條件下，企業(yè)會(huì)提前做出防范，而現(xiàn)實(shí)中的信息不可能完備，企業(yè)必須要承受市場(chǎng)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。不過(guò)，這種風(fēng)險(xiǎn)的影響可能使企業(yè)存續(xù)壓根無(wú)法貫穿市場(chǎng)波動(dòng)的完整周期，形象地說(shuō)，等不到好日子就消失了。要知道，投資者一般都具有風(fēng)險(xiǎn)厭惡的偏好，因此，市場(chǎng)波動(dòng)會(huì)因不確定性而更加劇烈!這構(gòu)成了一種電力市場(chǎng)內(nèi)生的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。此外，市場(chǎng)主體的進(jìn)出也往往并非完全自由無(wú)壁壘，電廠的規(guī)劃建設(shè)也需要一定周期，因此，市場(chǎng)不合理波動(dòng)的平抑便不可能迅速完成，相應(yīng)地，系統(tǒng)運(yùn)行的安全風(fēng)險(xiǎn)會(huì)提高，可靠性受到威脅。
從政府視角來(lái)看，要正確發(fā)揮電價(jià)引導(dǎo)投資的經(jīng)濟(jì)信號(hào)作用，實(shí)現(xiàn)良性的市場(chǎng)均衡，就必須關(guān)注長(zhǎng)周期內(nèi)無(wú)法完全由企業(yè)承受的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，即，讓?xiě)?yīng)該看到市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)的在位主體和非在位主體都有機(jī)會(huì)看到完整的長(zhǎng)周期價(jià)格信號(hào)。很明顯，這種長(zhǎng)周期信號(hào)無(wú)法由單一電價(jià)(即純電能量電價(jià))提供，除非具備良好的先天條件及與之相適應(yīng)的規(guī)制政策，比如美國(guó)得州電力市場(chǎng)(以傳統(tǒng)能源為主的燃料結(jié)構(gòu)、天然氣發(fā)電占比高的電源結(jié)構(gòu)以及現(xiàn)貨市場(chǎng)的極高限價(jià))。但大多數(shù)市場(chǎng)恐怕都難以具備這么好的先天條件。于是，各國(guó)電力市場(chǎng)普遍都會(huì)提供容量規(guī)制政策，即某種容量機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)中的容量機(jī)制選擇很多，在此只介紹一個(gè)直觀的理解方式，即由于單一能量電價(jià)會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)過(guò)度劇烈波動(dòng)，因而需要將單一電價(jià)從結(jié)構(gòu)角度進(jìn)行某種拆分，拆分依據(jù)是機(jī)組在系統(tǒng)運(yùn)行中按其實(shí)際功能所做出的貢獻(xiàn)。這種貢獻(xiàn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義在于削減系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，削減的表現(xiàn)是，總電價(jià)既不會(huì)畸高也不會(huì)畸低，類似于一種針對(duì)價(jià)格變化曲線的“削峰填谷”。但需要注意，這絕不是在替代市場(chǎng)，而是通過(guò)抑制市場(chǎng)內(nèi)生的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)而使市場(chǎng)更穩(wěn)健地運(yùn)行——落腳點(diǎn)還是更好地依靠市場(chǎng)和依靠更好的市場(chǎng)。
容量電價(jià)的概念及分類
本文僅關(guān)注規(guī)制容量電價(jià)(Capacity Payments)機(jī)制。規(guī)制容量電價(jià)是由規(guī)制機(jī)構(gòu)按某種定價(jià)方式，根據(jù)裝機(jī)容量或可用容量直接向發(fā)電商支付的一種電價(jià)，與發(fā)電商提供的實(shí)際發(fā)電量無(wú)關(guān)。相比于電能量?jī)r(jià)格，容量電價(jià)為發(fā)電商提供了一種平穩(wěn)收入。
如何細(xì)致地把握容量電價(jià)分類?
容量電價(jià)可以區(qū)分為固定容量電價(jià)和動(dòng)態(tài)容量電價(jià)。固定容量電價(jià)是指只設(shè)定單一的電價(jià)水平標(biāo)準(zhǔn);動(dòng)態(tài)容量電價(jià)則指電價(jià)水平會(huì)根據(jù)相關(guān)因素變化而變化，可以將其理解為設(shè)定一個(gè)容量電價(jià)函數(shù)，比如可根據(jù)備用冗余水平(類似于容量市場(chǎng)中的傾斜需求曲線)，也可能根據(jù)系統(tǒng)運(yùn)行時(shí)的短期損失負(fù)荷概率。這種區(qū)分取決于規(guī)制機(jī)構(gòu)如何看待電力系統(tǒng)和市場(chǎng)面臨的相對(duì)突出的問(wèn)題，比如整體容量不足、投資效率不高和系統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)等。
容量電價(jià)也可以區(qū)分為統(tǒng)一容量電價(jià)和分類容量電價(jià)。統(tǒng)一容量電價(jià)指各類型機(jī)組都會(huì)獲得相同的容量電價(jià)，分類容量電價(jià)則指根據(jù)相關(guān)類型，如電源技術(shù)、銘牌容量、系統(tǒng)位置等執(zhí)行不同的容量電價(jià)。這種區(qū)分取決于規(guī)制機(jī)構(gòu)如何看待不同類型機(jī)組的相對(duì)重要性及其生存經(jīng)濟(jì)性。
容量電價(jià)還可區(qū)分為無(wú)條件容量電價(jià)和條件容量電價(jià)。這個(gè)“條件”僅指是否出力。無(wú)條件容量電價(jià)即影響電費(fèi)多少的因素主要是規(guī)制部門(mén)或系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)認(rèn)定的可用容量水平，不依賴于機(jī)組是否受到調(diào)度。條件容量電價(jià)則指能否獲得容量電價(jià)，要以機(jī)組是否得到實(shí)時(shí)調(diào)度為前提。這種區(qū)分取決于規(guī)制機(jī)構(gòu)如何把握電力系統(tǒng)有效容量的可用性。
容量電價(jià)區(qū)分為僅針對(duì)在位發(fā)電商還是新發(fā)電商，或一視同仁。如果只為在位發(fā)電商提供容量電價(jià)，那么可能會(huì)抑制新增容量投資;如果只為新發(fā)電商提供容量電價(jià)，那么在位企業(yè)的壓力會(huì)更大。這取決于規(guī)制機(jī)構(gòu)如何看待在位與新進(jìn)發(fā)電商的相對(duì)重要性，不過(guò)總體而言，一視同仁會(huì)更有利于避免容量電價(jià)給兩類發(fā)電商帶來(lái)的不合理的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
容量電價(jià)要考慮政策持續(xù)期，從而還可以區(qū)分為階段性和長(zhǎng)期性容量電價(jià)。如果容量電價(jià)政策持續(xù)期低于機(jī)組的平均經(jīng)濟(jì)壽命，那么容量電價(jià)水平可能就需要超過(guò)此類機(jī)組的年化容量成本。如果政策持續(xù)期較長(zhǎng)，那么容量電價(jià)水平及相應(yīng)的成本回收比例則有可能表現(xiàn)出較低水平。當(dāng)然，這種區(qū)分的現(xiàn)實(shí)影響還取決于改革進(jìn)程中如何用新容量機(jī)制來(lái)取代容量電價(jià)。
如何制定形成容量電價(jià)?
其實(shí)，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各個(gè)實(shí)施容量電價(jià)的電力市場(chǎng)都采用了多種具體方法來(lái)確定容量電價(jià)水平。操作層面的差異受各國(guó)電力系統(tǒng)特征的影響明顯，因此具體方法的借鑒意義不大?；镜脑瓌t是盡量合理地確定容量成本。之所以稱之為“盡量”，原因在于政府規(guī)制定價(jià)的特征決定了其水平設(shè)定很難與真實(shí)的市場(chǎng)供求決定的價(jià)格完全一致。
同時(shí)，無(wú)論具體操作方法如何，原理上存在兩種等價(jià)方法。理論上，由于新增容量的邊際成本等于未滿足負(fù)荷的邊際支付意愿，即損失負(fù)荷價(jià)值(VOLL)。因此，計(jì)算容量電價(jià)的兩種方法就是，以供給側(cè)的調(diào)峰機(jī)組(國(guó)外一般是燃?xì)鈾C(jī)組、國(guó)內(nèi)則主要是燃煤機(jī)組)的成本為基礎(chǔ)計(jì)算，和以需求側(cè)的未滿足負(fù)荷的預(yù)期價(jià)值(VOLL與失負(fù)荷概率的乘積)為基礎(chǔ)計(jì)算。這其實(shí)也是其他類型容量機(jī)制的共同理論基礎(chǔ)?，F(xiàn)實(shí)中，絕大多數(shù)容量電價(jià)政策都采用了供給側(cè)方法，因?yàn)槠浜?jiǎn)便易行。當(dāng)然，也并非沒(méi)有需求側(cè)方法的嘗試，英國(guó)電力庫(kù)時(shí)期的動(dòng)態(tài)容量電價(jià)就采用這種方法，只不過(guò)由于電力庫(kù)下嚴(yán)重的市場(chǎng)勢(shì)力問(wèn)題，容量電價(jià)因NETA(雙邊交易為主的市場(chǎng)模式)的實(shí)施而消失。
總體而言，單純?nèi)萘侩妰r(jià)水平的確定在技術(shù)上并非很復(fù)雜的問(wèn)題，只要規(guī)制部門(mén)具備規(guī)范的成本監(jiān)審，核算典型的準(zhǔn)許回收的容量成本并不難。通常而言，針對(duì)現(xiàn)實(shí)的政策選擇考量相對(duì)更多，主要是如何依據(jù)上述容量電價(jià)的分類而選擇電價(jià)類型、享受主體和實(shí)施策略。
如何在用戶側(cè)傳導(dǎo)容量電費(fèi)?
容量成本作為電力成本的重要組成部分，由用戶分?jǐn)偸且粋€(gè)自然的邏輯，否則，使用容量電價(jià)的初衷和其實(shí)際效果就會(huì)產(chǎn)生矛盾。實(shí)際上，中國(guó)電改9號(hào)文以電能量交易為主的市場(chǎng)建設(shè)路徑下，由于電源結(jié)構(gòu)快速變化，使容量成本回收被積壓，僅在發(fā)電側(cè)內(nèi)部分?jǐn)倝毫薮?，已?jīng)威脅到市場(chǎng)穩(wěn)定和系統(tǒng)安全。成本向用戶側(cè)疏導(dǎo)程度已經(jīng)嚴(yán)重滯后于市場(chǎng)建設(shè)和系統(tǒng)發(fā)展要求。
理論上，針對(duì)分?jǐn)倖?wèn)題確實(shí)存在不同理解邏輯的差異。一方面，容量的可用性服務(wù)于整個(gè)系統(tǒng)的供應(yīng)安全，因此提供的是一種公共品服務(wù)，社會(huì)化分?jǐn)偡绞筋愃朴谝环N基于公共品屬性而實(shí)施的準(zhǔn)稅收，容量成本由所有電力用戶進(jìn)行社會(huì)化分?jǐn)偸怯械览淼?。另一方面，系統(tǒng)特性和市場(chǎng)效率則要求給系統(tǒng)造成供應(yīng)壓力和具有更高支付意愿的用戶理應(yīng)多承擔(dān)成本，否則便存在用戶間的搭便車和不合理交叉補(bǔ)貼。不過(guò)兩種理解邏輯對(duì)應(yīng)的現(xiàn)實(shí)政策實(shí)施難度不同，無(wú)疑前者對(duì)應(yīng)的政策相對(duì)更加簡(jiǎn)便易行，而后者對(duì)應(yīng)的政策則實(shí)施難度較大，因?yàn)檫@涉及到對(duì)用戶可靠性偏好的識(shí)別。因此，比較常見(jiàn)的方式是對(duì)容量電費(fèi)實(shí)行社會(huì)化分?jǐn)偂?/p>
同時(shí)，還有三個(gè)現(xiàn)實(shí)因素影響到向用戶側(cè)傳導(dǎo)的方式：一是既有市場(chǎng)體系和市場(chǎng)設(shè)計(jì)。在售電公司和配電企業(yè)承擔(dān)容量充足性責(zé)任的市場(chǎng)中，容量成本傳導(dǎo)實(shí)際上交由這類企業(yè)的自主定價(jià)政策去完成;而在沒(méi)有此類機(jī)制的市場(chǎng)中，傳導(dǎo)對(duì)象便會(huì)成為決策部門(mén)必須考慮的問(wèn)題，這就涉及到第二個(gè)因素，即電力市場(chǎng)中的歷史問(wèn)題及現(xiàn)實(shí)考慮。如果存在棘手的歷史問(wèn)題，特別是針對(duì)居民用戶的調(diào)整存在較為剛性的約束時(shí)，容量成本分?jǐn)偟挠脩纛愋涂赡芫蜁?huì)先驗(yàn)地有傾向性選擇。三是市場(chǎng)邊界的影響。這有兩方面考慮，首先，容量機(jī)制必須要考慮輸電與電源間的關(guān)系，實(shí)際上，輸電本身也是一種容量資源，對(duì)局部地區(qū)而言，利用容量電價(jià)維持存量容量和吸引增量容量，與擴(kuò)充聯(lián)網(wǎng)通道和容量，本身是存在交互影響關(guān)系的，這種關(guān)系可能因現(xiàn)實(shí)條件而表現(xiàn)出互補(bǔ)或替代，對(duì)此需要?jiǎng)討B(tài)把握;其次，大規(guī)模市場(chǎng)下的地方利益協(xié)調(diào)會(huì)面臨各方訴求的困擾，容量電價(jià)在地區(qū)之間拉平不好，不拉平也不好，結(jié)合系統(tǒng)的整體需要可能成為主導(dǎo)這一選擇的主要因素。
中國(guó)煤電容量電價(jià)政策出臺(tái)的底層邏輯
為什么要選擇容量電價(jià)?
可能很多人會(huì)有疑問(wèn)，在眾多的容量機(jī)制中，我們?yōu)槭裁匆x擇規(guī)制容量電價(jià)?第一，理論上講，不同容量機(jī)制在完美假設(shè)下具有等效性，但現(xiàn)實(shí)政策實(shí)施的效果往往取決于容量機(jī)制面臨的適用環(huán)境及影響條件，這些因素在各國(guó)之間差異巨大，同時(shí)，環(huán)境及條件也會(huì)動(dòng)態(tài)變化。第二，容量機(jī)制的作用要服務(wù)于整體市場(chǎng)建設(shè)和系統(tǒng)發(fā)展需要，因此其具體政策選擇要考慮與整體市場(chǎng)設(shè)計(jì)的適應(yīng)性。第三，容量電價(jià)政策本身的靈活性。正如前面的分類，盡管是政府規(guī)制政策，但容量電價(jià)具有一定程度的靈活性且易于實(shí)施。這里需要結(jié)合中國(guó)的煤電容量電價(jià)具體分析。
首先，容量電價(jià)具有純政府規(guī)制特征。這一點(diǎn)看似與市場(chǎng)化方向不一致，但實(shí)際上卻與市場(chǎng)發(fā)展高度契合。中國(guó)電力市場(chǎng)仍在探索階段，容量電價(jià)的出臺(tái)有利于穩(wěn)步推進(jìn)未來(lái)市場(chǎng)建設(shè)。中國(guó)電力市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程面臨諸多改革成本和風(fēng)險(xiǎn)，其中很重要的就是火電機(jī)組的擱淺成本以及改革政策的不確定性。純規(guī)制特征有利于協(xié)調(diào)處理這兩個(gè)問(wèn)題，一方面有助于有針對(duì)性地幫助火電避免過(guò)多資產(chǎn)擱淺;另一方面有助于為發(fā)電商提供一定時(shí)期內(nèi)的政策穩(wěn)定預(yù)期。
其次，容量電價(jià)是對(duì)已經(jīng)暴露問(wèn)題的可行應(yīng)對(duì)。截至目前的中國(guó)電力市場(chǎng)建設(shè)主要按純電能量路徑來(lái)推進(jìn)，這種市場(chǎng)設(shè)計(jì)的長(zhǎng)期有效性不但存在理論缺陷，而且尚未經(jīng)歷長(zhǎng)時(shí)期檢驗(yàn)。即便如此，伴隨電源結(jié)構(gòu)的快速變化，很多事關(guān)系統(tǒng)安全的問(wèn)題已經(jīng)暴露出來(lái)。
再次，容量電價(jià)適應(yīng)目前現(xiàn)貨市場(chǎng)設(shè)計(jì)中的普遍特點(diǎn)。目前各現(xiàn)貨試點(diǎn)中的價(jià)格上限仍相對(duì)較低，即便不考慮可再生能源發(fā)電帶來(lái)的影響，理論上，相對(duì)于高限價(jià)情形也仍會(huì)給煤電機(jī)組造成巨大壓力，容量電價(jià)有利于幫助發(fā)電商降低投資成本，應(yīng)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，減少“丟錢”問(wèn)題出現(xiàn)的可能。在可再生能源發(fā)電快速增長(zhǎng)的背景下，容量電價(jià)的作用會(huì)更加突出。
第四，容量電價(jià)政策在所有容量機(jī)制中，是對(duì)市場(chǎng)設(shè)計(jì)要求最低的一種政策選項(xiàng)。這一點(diǎn)無(wú)疑也是我們考慮容量電價(jià)政策的重要因素。
《通知》引入了什么樣的容量電價(jià)?
一是一種固定容量電價(jià)機(jī)制。一方面，煤電容量電價(jià)依據(jù)全國(guó)統(tǒng)一的典型成本值測(cè)算。主要原因在于煤電生存經(jīng)濟(jì)性及其系統(tǒng)功能的轉(zhuǎn)變是一個(gè)全局性問(wèn)題，雖然各地表現(xiàn)程度有所差異，但問(wèn)題本質(zhì)相似。另一方面，考慮到地方差異和政策的適應(yīng)過(guò)程，各地實(shí)際的階段性電價(jià)根據(jù)《通知》指導(dǎo)的成本回收比例而有所不同。
二是一種分類容量電價(jià)。我國(guó)之前已經(jīng)針對(duì)抽蓄和燃?xì)鈾C(jī)組制定了相應(yīng)容量電價(jià)，煤電容量電價(jià)的出臺(tái)，進(jìn)一步完善了容量電價(jià)體系，且它們的征收方式相同。目前的三類電源均是具備較好調(diào)節(jié)能力的電源，體現(xiàn)了當(dāng)前容量電價(jià)政策體系的重點(diǎn)政策目標(biāo)。
三是一種無(wú)條件容量電價(jià)。煤電機(jī)組按規(guī)制機(jī)構(gòu)和系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)確定和執(zhí)行的可用性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)申報(bào)的可用有效容量獲得容量電費(fèi)，這樣會(huì)使容量電價(jià)針對(duì)成本補(bǔ)償和投資激勵(lì)的信號(hào)更加明確，從而避免了容量電價(jià)過(guò)度扭曲電量市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)，這在其他國(guó)際電力市場(chǎng)中是有經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可借鑒的。
四是一種無(wú)歧視容量電價(jià)。煤電容量電價(jià)覆蓋存量機(jī)組和新建機(jī)組，既有利于穩(wěn)定存量機(jī)組的保障能力，也有利于增強(qiáng)新增容量投資激勵(lì)，避免兩類投資相互形成不合理競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然，無(wú)歧視不代表無(wú)差別，具體的差別要考慮到機(jī)組服務(wù)范圍、能耗環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、靈活調(diào)節(jié)能力等因素。
五是一種階段性規(guī)制容量電價(jià)。一方面，容量電價(jià)是對(duì)以往電改政策未能從市場(chǎng)長(zhǎng)期均衡和系統(tǒng)安全角度給予針對(duì)性改革政策和市場(chǎng)設(shè)計(jì)的一種補(bǔ)全，因此，容量電價(jià)是適應(yīng)現(xiàn)階段完美改革政策體系要求的，會(huì)在相當(dāng)高的程度上發(fā)揮預(yù)期效果;另一方面，容量電價(jià)本身有其內(nèi)在效果的權(quán)衡，同時(shí)，隨著今后市場(chǎng)建設(shè)的整體進(jìn)度，除容量電價(jià)自身的調(diào)整外，新機(jī)制的探索實(shí)際上也正式被提上日程，當(dāng)然，未來(lái)的這種變化不代表容量電價(jià)取消，而是以一種新的方式去形成和傳遞容量?jī)r(jià)值的信號(hào)。
如何利用好容量電價(jià)的政策?
在筆者看來(lái)，煤電容量電價(jià)政策的出臺(tái)，因其必要性共識(shí)、出于對(duì)確定預(yù)期和實(shí)施節(jié)奏的把握，其實(shí)施并不會(huì)面臨太大困難。盡管如此，因其固有的政策作用方式，我們還必須全面準(zhǔn)確地把握容量電價(jià)后續(xù)產(chǎn)生的可能影響。筆者在此主要談三個(gè)方面。
第一，對(duì)煤電而言。從預(yù)期的積極作用來(lái)看，煤電容量電價(jià)無(wú)疑會(huì)極大緩解煤電企業(yè)的經(jīng)營(yíng)壓力，穩(wěn)定存量機(jī)組運(yùn)營(yíng)預(yù)期和增量投資預(yù)期，從而更好地支撐電源結(jié)構(gòu)的繼續(xù)調(diào)整，確保系統(tǒng)的安全穩(wěn)定供應(yīng)?？梢哉f(shuō)，使煤電更好地發(fā)揮在新型電力系統(tǒng)建設(shè)中的應(yīng)有作用，無(wú)疑是這一新政的直接效果;但同時(shí)，必須要注意到，這一效果的出現(xiàn)也具備了一些“天然”條件——即我國(guó)的煤電機(jī)組在可再生能源快速增長(zhǎng)的背景下，已經(jīng)具備調(diào)節(jié)能力的機(jī)組卻沒(méi)有在相應(yīng)價(jià)值上得到認(rèn)可，甚至生存經(jīng)濟(jì)性受到威脅。
實(shí)際上，煤電容量電價(jià)的出臺(tái)在于解決之前因設(shè)計(jì)缺陷而遺留的問(wèn)題，旨在提供缺失的容量資源充足性保障，但是未來(lái)電力系統(tǒng)對(duì)調(diào)節(jié)能力的需求相對(duì)于充足性要求會(huì)更高。這個(gè)問(wèn)題在《通知》中是以考核機(jī)制來(lái)解決的，即約束發(fā)電商必須確保有效容量的可用性。這種做法在一定時(shí)期內(nèi)完全可行，原因在于，一是煤電機(jī)組數(shù)量龐大且苦于無(wú)容量電價(jià)久矣，因此有足夠動(dòng)力主動(dòng)達(dá)標(biāo);二是政策本身已經(jīng)提供了預(yù)期收益增長(zhǎng)的確定性，不達(dá)標(biāo)的機(jī)會(huì)成本損失巨大;三是煤電機(jī)組普遍具有較高調(diào)節(jié)能力，甚至幾乎都具備調(diào)頻能力，所以暫不需考慮正面激勵(lì)政策。
這里就區(qū)分了系統(tǒng)資源的充足性需求和靈活性需求。當(dāng)下，容量電價(jià)的積極作用很大程度上得益于容量電價(jià)能夠改善煤電機(jī)組的生存經(jīng)濟(jì)性，從而協(xié)同保障資源的充足性和靈活性。但實(shí)際上，容量電價(jià)的最大作用是確保系統(tǒng)資源充足性，而針對(duì)靈活性的促進(jìn)作用對(duì)當(dāng)下容量電價(jià)而言是相對(duì)不足的。特別是涉及到靈活性容量資源的結(jié)構(gòu)問(wèn)題時(shí)，這就非常考驗(yàn)容量電價(jià)的分類結(jié)構(gòu);而對(duì)于一個(gè)電源結(jié)構(gòu)仍在快速調(diào)整的電力系統(tǒng)而言，這種難度會(huì)更高，盡管不是不可行。同時(shí)，目前容量電價(jià)對(duì)充足性和靈活性的協(xié)同促進(jìn)也是受益于之前對(duì)幾乎所有煤電機(jī)組調(diào)節(jié)能力的強(qiáng)制性要求(盡管從市場(chǎng)化角度這并不合理)。
此外，我們還必須考慮主要依靠煤電調(diào)節(jié)和長(zhǎng)期退煤目標(biāo)間的關(guān)系。畢竟，容量電價(jià)對(duì)于煤電機(jī)組延壽和新增機(jī)組所發(fā)出的投資信號(hào)，與充分體現(xiàn)供求和風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)信號(hào)很難完全一致。我們需要一個(gè)與系統(tǒng)轉(zhuǎn)型進(jìn)程相適應(yīng)的動(dòng)態(tài)煤電結(jié)構(gòu)，而容量電價(jià)則具有強(qiáng)化煤電投資的內(nèi)在傾向性，因此，我們必須要提前把握對(duì)這種權(quán)衡的固有性及問(wèn)題表現(xiàn)的時(shí)點(diǎn)。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，順應(yīng)煤電機(jī)組系統(tǒng)功能的轉(zhuǎn)型需要，還必須要與能源轉(zhuǎn)型和“雙碳”的大目標(biāo)緊密結(jié)合，未來(lái)中國(guó)電力系統(tǒng)需要有更好的容量機(jī)制來(lái)激勵(lì)、吸引更高效、更低碳的多種調(diào)節(jié)資源，包括可再生能源發(fā)電本身所能提供的調(diào)節(jié)能力，畢竟當(dāng)煤機(jī)更多充當(dāng)調(diào)節(jié)資源時(shí)，機(jī)組層面的單位煤耗上升將很可能出現(xiàn)。把握好這些關(guān)系，其實(shí)就是要把握好競(jìng)爭(zhēng)與規(guī)制、系統(tǒng)與市場(chǎng)間的關(guān)系。
第二，對(duì)市場(chǎng)而言。從競(jìng)爭(zhēng)與規(guī)制的關(guān)系來(lái)看，在電量市場(chǎng)化交易比重不斷提升的背景下，容量電價(jià)必然會(huì)影響到競(jìng)爭(zhēng)主體的市場(chǎng)行為。特別是煤電已經(jīng)全面市場(chǎng)化，我們必須考慮容量電價(jià)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果的可能影響，這非常重要?？梢灶A(yù)期的是，電量競(jìng)爭(zhēng)可能加劇，現(xiàn)貨市場(chǎng)報(bào)價(jià)策略可能更加激進(jìn)，很自然地，這會(huì)帶來(lái)電量?jī)r(jià)格的下行，并在一定時(shí)期一定程度上利于降低用戶的用電成本，但是，也可能導(dǎo)致電廠電量競(jìng)爭(zhēng)的加劇而產(chǎn)生一些不利影響，比如峰荷機(jī)組電量可能更多替代基荷機(jī)組電量，從而影響到整體調(diào)節(jié)能力。當(dāng)然，這種傾向性在一段時(shí)期內(nèi)并不會(huì)特別明顯地表現(xiàn)出來(lái)。此外，考慮到成本回收比例提高的政策預(yù)期，機(jī)組的跨期行為調(diào)整更加復(fù)雜，相關(guān)市場(chǎng)現(xiàn)象可能出現(xiàn)于回收比例提高的前夕，這一點(diǎn)要未雨綢繆。
當(dāng)然，以上分析還是假定市場(chǎng)主體的行為調(diào)度還是適應(yīng)性而非投機(jī)的。如果考慮到發(fā)電廠商使用市場(chǎng)勢(shì)力的激勵(lì)，那么問(wèn)題會(huì)更加復(fù)雜。在筆者看來(lái)，廠商策略性地實(shí)施機(jī)組報(bào)價(jià)組合將很可能出現(xiàn)，甚至必然出現(xiàn);此外，廠商間的默契共謀也絕非不可能，因?yàn)橄啾扔趩我浑娏渴杖?，其?yōu)化目標(biāo)已截然不同。而這除了會(huì)增加用戶實(shí)際的容量電費(fèi)負(fù)擔(dān)外，也會(huì)增加政府進(jìn)一步調(diào)整政策的權(quán)衡難度。因此，政策出臺(tái)后，必須密切關(guān)注其對(duì)市場(chǎng)的綜合影響，重點(diǎn)是，避免因過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)而造成容量保障效果的降低，避免因市場(chǎng)勢(shì)力和共謀而扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效果。
此外，根據(jù)前述分析，《通知》的出臺(tái)本身是針對(duì)煤電給與的容量電價(jià)，而在全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系建設(shè)下，容量機(jī)制的跨市場(chǎng)協(xié)調(diào)，無(wú)疑將成為一個(gè)重要內(nèi)容。在煤電生存經(jīng)濟(jì)性是一個(gè)全局性問(wèn)題時(shí)，協(xié)調(diào)困難并不突出，因?yàn)楦鞣?包括電網(wǎng))整體上都是受益者;但隨著煤電經(jīng)營(yíng)壓力的緩解，以及跨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，各地區(qū)在容量?jī)r(jià)格水平的選擇，以及后續(xù)改革政策的選擇上都會(huì)有不同的考量，需要更多考慮不同地區(qū)得益和網(wǎng)源協(xié)調(diào)問(wèn)題。
第三，對(duì)用戶而言?？紤]到政策力度和實(shí)施節(jié)奏，短期內(nèi)用戶的電費(fèi)負(fù)擔(dān)不會(huì)受到明顯影響。不過(guò)，容量電價(jià)的引入有可能緩解交叉補(bǔ)貼問(wèn)題。如前分析，盡管理論上容量電費(fèi)在用戶側(cè)的有效分?jǐn)倯?yīng)該考慮用戶的實(shí)際負(fù)荷特性，但實(shí)際上，現(xiàn)實(shí)中的容量電價(jià)往往采取社會(huì)化分?jǐn)?。雖然理論有效性被削弱，但在我國(guó)社會(huì)背景下，如果居民用戶電價(jià)能夠反映這部分成本，那么反而有利于在一定程度上解決交叉補(bǔ)貼。在筆者看來(lái)，容量電價(jià)的出臺(tái)為緩解交叉補(bǔ)貼提供了一個(gè)契機(jī)，但能不能抓住這個(gè)契機(jī)則成為另一個(gè)問(wèn)題，這取決于決策部門(mén)的認(rèn)知和決心，至少現(xiàn)實(shí)形勢(shì)是，居民電價(jià)確有調(diào)整的必要，電價(jià)政策間的協(xié)調(diào)需要加強(qiáng)。
總體而言，煤電容量電價(jià)政策是對(duì)原本一直缺失的電改頂層設(shè)計(jì)的一次極大補(bǔ)全，可以說(shuō)《通知》出臺(tái)標(biāo)志著已經(jīng)進(jìn)行8年的新一輪電力市場(chǎng)化改革第一次真正具備了相對(duì)完整的基于市場(chǎng)長(zhǎng)期均衡視角的政策體系。對(duì)當(dāng)下而言，盡管容量電價(jià)本身固有的積極作用與消極作用會(huì)一直并存，但在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，政策紅利會(huì)明顯高于負(fù)面影響。
本文刊載于《中國(guó)電力企業(yè)管理》2023年12期，作者系中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員
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