編者按
日前，國家財政部公布了一組PPP統(tǒng)計數(shù)據(jù)：截至2016年底，已簽約落地1351個項目，總投資達2.2萬億元，項目落地率超30%，數(shù)量與投資規(guī)模均比2016年初增長4倍多。
從2015“推廣之年”到2016“簽約大年”，再到被業(yè)界稱為“落地之年”的2017，PPP持續(xù)升溫，各路資本紛至沓來，環(huán)保產(chǎn)業(yè)也不例外。大勢之下，環(huán)保類PPP現(xiàn)狀如何？本報記者就此展開探究。
據(jù)預測，“十三五”期間，我國節(jié)能環(huán)保行業(yè)總投資或超17萬億元，年增速有望達20%以上，環(huán)保市場將迎爆發(fā)式增長。龐大市場中，PPP模式日漸受到青睞。來自財政部PPP中心的最新季報顯示，截至去年底，綠色低碳項目已達6612個，占據(jù)全國PPP入庫項目的半壁江山，涉及可再生能源、生態(tài)環(huán)保、供排水等多個領域。
面對大好形勢，有專家提醒稱，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP現(xiàn)已進入落地與改進的重要階段，但更考驗企業(yè)對技術、資金、管理及資源等整合能力，因此還需理性對待。
前景廣闊
PPP（Public-Private Partnership）即“政府和社會資本合作”。政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇有投資、運營、管理等能力的社會資本，通過合作實現(xiàn)提升經(jīng)濟效率、強化服務質量等目的。據(jù)公開資料顯示，PPP模式在我國大幅推廣約始于2013年底，次年5月財政部政府和社會資本合作（PPP）工作領導小組正式成立。
接踵而至的是種種利好，《關于展開政府和社會資本合作的指導意見》及通用合同指南、《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》……政策支持的大旗下，企業(yè)紛紛跑馬圈地。
縱觀現(xiàn)有的1.1萬多全國PPP入庫項目，生態(tài)建設和環(huán)境保護類去年底達到633個，在19個一級行業(yè)中位于前列。橫向來看，涉及綠色低碳的項目共6612個，投資達5.5萬億元，其中792個已簽約落地。相比2016年1 月末，新增落地項目581個，落地率從23%升至32%。
在國家財政部公布的363個國家示范項目中，生態(tài)建設和環(huán)境保護類則占據(jù)30席位，僅次于市政工程、交通運輸兩類，領跑效應明顯。正如國家發(fā)改委投資司副司長韓志峰所言，市政基礎設施是推行PPP模式的排頭兵和主戰(zhàn)場，環(huán)保是繼交通、能源領域之后的新興產(chǎn)業(yè)，前景十分可觀。
對此，重慶三峰環(huán)境集團綜合部副部長陳柯宇也感同身受。“以重慶江津在建的第三垃圾焚燒發(fā)電廠項目為例，投資、施工、運營等均由我方承擔，政府只需分期購買服務，大大減輕財政、管理等壓力。”他向本報記者表示，用焚燒發(fā)電替代傳統(tǒng)填埋，建成后有望滿足20多萬戶用電，這相當于江津一半以上家庭的電量。企業(yè)可獲得經(jīng)濟、社會效益雙豐收，可謂“一舉三得”。
風險猶存
盡管前途光明，但部分業(yè)界人士還是向本報記者表達了其中“曲折”。
在全國工商聯(lián)環(huán)境商會會長、博天環(huán)境集團董事長兼總裁趙笠鈞看來，企業(yè)首先面臨著資金壓力。“相比其他行業(yè)，環(huán)保企業(yè)在規(guī)模、融資上都不占優(yōu)勢。”他坦言，招標耗時長、手續(xù)費高、合同周期長、融資難等問題及由此產(chǎn)生的風險，均挫傷著企業(yè)的積極性。
尤其對于民企，常被不必要的規(guī)模、資質等門檻擋在外面?！霸幸粋€招標就提出，企業(yè)凈資產(chǎn)低于20億得零分、超過200億得滿分，二者之間則差值打分。然而，目前沒有一家環(huán)保企業(yè)凈資產(chǎn)超過200億?！壁w笠鈞向《中國能源報》記者舉例。
清華大學PPP研究中心首席專家、建設管理系教授王守清則表示，PPP模式不是“萬能藥”，并非適用于所有環(huán)保項目?！斑m用與否很大程度上取決于項目自身，包括技術復雜性、收費難易程度、生產(chǎn)或消費的規(guī)模、設施設備要求等?！彼诮邮堋吨袊茉磮蟆酚浾卟稍L時說，現(xiàn)有的部分項目實際并不適合“聯(lián)姻”，邊界范圍、服務內(nèi)容、考核指標等的不明晰常引發(fā)爭議。
“PPP項目周期普遍在10—30年，難免遇到地方政府支付不及時、合同協(xié)議與新規(guī)章沖突等問題。部分項目甚至在準備階段就不到位，規(guī)劃、可行性研究論證、財政承受力等報告形同虛設，招標文件也缺乏可操作性?！敝型额檰柈a(chǎn)業(yè)研究中心主任扈志亮向本報記者強調(diào)，招標程序、文件、合同缺乏合理規(guī)范及政府契約精神不強等現(xiàn)象，同樣不可忽視。
此外，全國工商聯(lián)在全國兩會期間遞交的《關于推進環(huán)保領域PPP項目實施的提案》中還指出，部分項目“重建輕運”，易導致建設階段獲得高額利潤，擠壓后期運營的合理必要成本。
理性繁榮
令人欣慰的是，喜憂參半的現(xiàn)狀也推動著業(yè)界不斷思考。國家財政部部長肖捷于近日公開指出，PPP模式在中國還處于探索階段，項目普遍資金規(guī)模較大、涉及領域較廣、專業(yè)性也很強，只有做好充分的前期準備，后期實施才能更加順利，欲速則不達。
作為我國首個采用PPP模式的大型體育場館，“鳥巢”項目正是因其前期設計不充足而“半路散伙”。按規(guī)劃，由中國中信集團公司等四家企業(yè)組成的中信集團聯(lián)合體可擁有北京奧運會后30年的特許經(jīng)營權，期滿后北京市政府收回。然而賽后僅1年，合作便無法繼續(xù)。
有專家坦言，分析發(fā)現(xiàn)該項目在招標階段便考慮不足。一般而言，體育場館的設計責任應交由投標人，“鳥巢”設計方案卻由北京市政府先行招標，直接導致對賽后運營考慮不足，限制了商業(yè)效率的最大化。此外，招標時過于看重融資能力，忽視了賽后運營管理，參與企業(yè)均未經(jīng)營過體育場館，嚴重缺乏經(jīng)驗及體育產(chǎn)業(yè)資源，造成賽后盈利模式單一。
這樣的遺憾并非孤例?！耙粋€項目能否采用PPP模式，四方面因素很關鍵，即邊界/范圍、產(chǎn)出要求、績效指標、收益來源。因此，前期論證至關重要?！?nbsp;王守清對記者表示，做PPP不是政府把工作完全甩給企業(yè)，也不能逃避特定性質項目的支付、補貼責任，而要轉變管理方式和重點，嚴格監(jiān)管產(chǎn)品質量、服務水平和價格等。需從項目建設的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力及價格的合理性等出發(fā)，對實施方案進行可行性評估，確保“物有所值”。
“PPP合同也是保障項目運營的核心要件?！?nbsp;扈志亮補充稱，對地方政府而言，合同需詳盡責任分擔、收益分享、風險分攤、項目監(jiān)督等內(nèi)容；環(huán)保企業(yè)則需在合同中預留調(diào)整和變更空間，注意根據(jù)市場環(huán)境和項目變更設定動態(tài)調(diào)節(jié)機制。
為完善環(huán)保類PPP在招投標、定調(diào)價、合同履約等方面的管理機制，全國工商聯(lián)還建議，實行價格調(diào)整機制并開展項目價費政策督查評估、建立環(huán)保PPP項目產(chǎn)業(yè)基金、規(guī)范項目招投標操作規(guī)程等。
