“十二五”期間，中國(guó)電力行業(yè)通過提高非化石能源比重、淘汰落后小火電機(jī)組、提高發(fā)電效率、降低線損率等措施，在低碳發(fā)展方面取得了顯著成效。同時(shí)，電力低碳發(fā)展還存在法規(guī)政策不協(xié)調(diào)、發(fā)展目標(biāo)交叉矛盾、基礎(chǔ)工作不扎實(shí)、技術(shù)人才缺失、產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟度不夠等問題。電力行業(yè)在面臨經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、體制機(jī)制改革的形勢(shì)下，既要為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供安全穩(wěn)定電能，又要承擔(dān)起綠色轉(zhuǎn)型及能源系統(tǒng)優(yōu)化的艱巨任務(wù)。在電力發(fā)展中，既要強(qiáng)化電力自身的低碳發(fā)展，又要充分發(fā)揮電力在促進(jìn)全社會(huì)低碳發(fā)展中的基礎(chǔ)作用。因此，在構(gòu)建電力發(fā)展目標(biāo)和法規(guī)政策框架時(shí)，要以能源革命價(jià)值為導(dǎo)向，發(fā)揮電力工業(yè)在能源系統(tǒng)優(yōu)化中的核心作用，建立健全以市場(chǎng)為導(dǎo)向的電力碳減排新機(jī)制。
中國(guó)電力低碳發(fā)展現(xiàn)狀
中國(guó)電力行業(yè)發(fā)展情況
截至2015年底，全國(guó)全口徑發(fā)電裝機(jī)容量15.3億千瓦,比2010年增長(zhǎng)57.8%。新世紀(jì)以來，以5年為周期，全國(guó)裝機(jī)平均增速情況分別是：2001～2005年為10.1%，2006～2010年為13.3%，2011～2015年為9.5%。比較可見，“十二五”后期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，電力發(fā)展明顯放緩，拉低了平均增速，但由于電力建設(shè)周期“慣性”以及可再生能源裝機(jī)增長(zhǎng)較快等原因，我國(guó)發(fā)電裝機(jī)每年仍保持增加1億千瓦左右的增長(zhǎng)。圖1為中國(guó)全口徑發(fā)電裝機(jī)容量及發(fā)電量年增長(zhǎng)圖。從圖中可以看出，盡管發(fā)電裝機(jī)容量繼續(xù)保持總量的快速增長(zhǎng)，但發(fā)電量的增長(zhǎng)自2012年以來明顯放緩，表明中國(guó)電力結(jié)構(gòu)向清潔化發(fā)展以及電力供需矛盾由短缺向相對(duì)過剩轉(zhuǎn)變。
電力低碳發(fā)展采取的主要措施及效果
在應(yīng)對(duì)氣候變化立法方面，法制化建設(shè)不斷推進(jìn)，但尚未出臺(tái)氣候變化專項(xiàng)法律。低碳發(fā)展的相關(guān)政策主要依據(jù)相關(guān)法律、規(guī)劃及國(guó)家向國(guó)際社會(huì)作出的有關(guān)減排承諾、頒布的國(guó)家行動(dòng)方案等載體來體現(xiàn)。如《可再生能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》、《中美聯(lián)合聲明》，以及碳市場(chǎng)建設(shè)、低碳發(fā)展試點(diǎn)、碳排放統(tǒng)計(jì)核算、低碳發(fā)展技術(shù)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等。
電力低碳發(fā)展目標(biāo)要求方面，主要體現(xiàn)在能源電力規(guī)劃、節(jié)能減排規(guī)劃、應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃等要求中，主要包括非化石能源發(fā)電目標(biāo)、與低碳電力發(fā)展相關(guān)的節(jié)能減排目標(biāo)和低碳發(fā)展目標(biāo)等方面。如《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2014-2020年）》和《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》等。其中，《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確了“非化石能源發(fā)電裝機(jī)比重達(dá)到30%，運(yùn)行核電裝機(jī)達(dá)到4000萬千瓦，在建規(guī)模1800萬千瓦，風(fēng)能發(fā)電裝機(jī)規(guī)模達(dá)到1億千瓦，太陽能發(fā)電裝機(jī)規(guī)模達(dá)到2100萬千瓦，生物質(zhì)能發(fā)電裝機(jī)規(guī)模達(dá)到1300萬千瓦；淘汰落后煤電機(jī)組2000萬千瓦，火電供電標(biāo)準(zhǔn)煤耗下降到323克/千瓦時(shí)；‘十二五’時(shí)期，全國(guó)新增燃?xì)怆娬?000萬千瓦”?！犊稍偕茉窗l(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確了“可再生能源新增發(fā)電裝機(jī)1.6億千瓦，其中常規(guī)水電6100萬千瓦，風(fēng)電7000萬千瓦，太陽能發(fā)電2000萬千瓦，生物質(zhì)發(fā)電750萬千瓦，到2015年可再生能源發(fā)電量爭(zhēng)取達(dá)到總發(fā)電量的20%以上”?！豆?jié)能減排“十二五”規(guī)劃》提出“2015年火電供電煤耗325克/千瓦時(shí)，火電廠廠用電率6.2%，電網(wǎng)綜合線損率6.3%”?！秶?guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2014～2020年）》提出“到2015年，大型發(fā)電企業(yè)集團(tuán)單位供電二氧化碳排放水平控制在650克/千瓦時(shí)；2015年全國(guó)火電單位供電二氧化碳排放比2010年下降3%左右?！?/p>
主要措施：
一是提高非化石能源比重，優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)。上世紀(jì)80年代，我國(guó)非化石能源裝機(jī)不到2000萬千瓦；2015年底，比重達(dá)到34.8%。其中，全國(guó)水電裝機(jī)容量3.2億千瓦，比重21%（其中抽水蓄能2305萬千瓦）；并網(wǎng)風(fēng)電裝機(jī)容量1.3萬千瓦，比重8.57%；并網(wǎng)太陽能發(fā)電裝機(jī)容量4218萬千瓦，比重2.77%；核電裝機(jī)容量2717萬千瓦，比重1.78%。同時(shí)，火電機(jī)組結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。一是新建火電機(jī)組基本是60萬千瓦及以上超超臨界大型機(jī)組。30萬千瓦及以上火電機(jī)組比例從1995年的27.8%提高到2015年的78.57%；中國(guó)單機(jī)容量100萬千瓦的超超臨界機(jī)組數(shù)量居世界首位。二是熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組比重不斷提高。熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組節(jié)能環(huán)保水平好于一般工業(yè)鍋爐、供熱鍋爐。通過熱電聯(lián)產(chǎn)的方式，可代替大量散燒供熱鍋爐。三是淘汰小火電機(jī)組。2005～2015年，電力行業(yè)關(guān)停淘汰落后小火電機(jī)組容量超過1億千瓦。四是因地制宜發(fā)展碳排放強(qiáng)度較低、調(diào)峰性能好的燃機(jī)電站，2015年天然氣發(fā)電裝機(jī)已經(jīng)達(dá)到6600多萬千瓦，占火電機(jī)組的4.33%左右。
二是加快推動(dòng)工程技術(shù)改造與碳捕集試點(diǎn)。對(duì)現(xiàn)役機(jī)組開展汽輪機(jī)通流改造、泵與風(fēng)機(jī)變頻改造、微油點(diǎn)火、等離子點(diǎn)火等節(jié)能技術(shù)改造，持續(xù)降低機(jī)組能耗。如華能天津25萬千瓦IGCC示范工程已經(jīng)投產(chǎn)；華能北京熱電廠、上海石洞口第二電廠和重慶合川雙槐電廠先后投產(chǎn)了3000噸/年、12萬噸/年、1萬噸/年的二氧化碳捕集示范工程；大唐國(guó)際高井熱電廠建成了全球首個(gè)燃機(jī)電站CCS示范項(xiàng)目；35萬千瓦超臨界空冷供熱工程富氧燃燒示范項(xiàng)目正在進(jìn)行可研。
三是推動(dòng)制度建設(shè)與市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)。初步建立或提出了包括強(qiáng)制性能效標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、節(jié)能評(píng)估、節(jié)能發(fā)電調(diào)度、發(fā)電權(quán)交易、能效對(duì)標(biāo)、財(cái)政補(bǔ)貼、需求側(cè)管理等制度和政策。國(guó)家發(fā)改委推進(jìn)七?。ㄊ校┨寂欧沤灰自圏c(diǎn)工作，試點(diǎn)區(qū)域已覆蓋多家電力集團(tuán)公司的發(fā)電企業(yè)。
取得的成效：
通過以上措施，1978～2015年發(fā)電和熱電聯(lián)產(chǎn)消耗原煤量由1.09億噸增加到18.8億噸，增加了17倍，但是能源利用效率大幅度提高,供電標(biāo)準(zhǔn)煤耗由1978年的471克/千瓦時(shí)下降到2015年的315克/千瓦時(shí)，換算為電力轉(zhuǎn)換效率提高了約12.9個(gè)百分點(diǎn)。
2005年以來，隨著發(fā)電結(jié)構(gòu)及火電結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，電力行業(yè)碳排放強(qiáng)度持續(xù)下降。經(jīng)中電聯(lián)初步統(tǒng)計(jì)分析，2015年，全國(guó)單位火電發(fā)電量二氧化碳排放約835克/千瓦時(shí)，比2005年下降20.3%；單位發(fā)電量二氧化碳排放約610克/千瓦時(shí)，比2005年下降28.9%。以2005年為基準(zhǔn)年，2006～2015年，通過發(fā)展非化石能源、降低供電煤耗和線損率等措施，電力行業(yè)累計(jì)減少二氧化碳排放約76億噸，有效減緩了電力二氧化碳排放總量的增長(zhǎng)。其中，供電煤耗降低對(duì)電力行業(yè)二氧化碳減排貢獻(xiàn)率為48%，非化石能源發(fā)展貢獻(xiàn)率為50%（見圖2）。
存在的主要問題：
一是低碳發(fā)展專項(xiàng)法律缺失，法律頂層設(shè)計(jì)缺位。能源發(fā)展、節(jié)能減排、可再生能源發(fā)展以及環(huán)保等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)電力低碳、環(huán)保、節(jié)能等要求存在交叉、矛盾、不合理等問題。由于節(jié)能、減碳、常規(guī)污染物減排之間存在相互約束，如過度環(huán)保要求會(huì)增加能耗，過度節(jié)能會(huì)增加水資源消耗，節(jié)能并不一定減碳等。法律之間不協(xié)調(diào)，直接影響到各種政策目標(biāo)之間的不協(xié)調(diào)，既是導(dǎo)致電源與電網(wǎng)不協(xié)調(diào)、可再生能源發(fā)電無序發(fā)展、煤電發(fā)展定位不明確等問題的重要原因，也是導(dǎo)致強(qiáng)制性能耗限額與排污權(quán)交易等市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)用、節(jié)能環(huán)保調(diào)度與經(jīng)濟(jì)性調(diào)度、減少棄風(fēng)棄水與煤電利用小時(shí)數(shù)下降能耗升高等矛盾的重要原因。
二是管理部門間職能存在重復(fù)和交叉。中央與地方、部門之間、部門各處之間等管理權(quán)限和監(jiān)管權(quán)限不清晰，在政策制訂上不同部門、不同時(shí)間出臺(tái)的政策目標(biāo)存在矛盾或“一刀切”的現(xiàn)象。如有的地方政府要求進(jìn)入到“萬家企業(yè)”的電力企業(yè)“十二五”期間能耗下降15%（或更高），體現(xiàn)在常規(guī)火電機(jī)組上5年內(nèi)供電煤耗要下降30～50克/千瓦時(shí)，而目前我國(guó)煤電機(jī)組經(jīng)過多輪技術(shù)改造，供電煤耗已達(dá)到世界先進(jìn)水平，難有大幅下降空間。
此外，低碳基礎(chǔ)工作不扎實(shí)，各相關(guān)要求缺乏配套的政策和技術(shù)規(guī)范，節(jié)能、低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展不成熟等問題也十分突出。
電力低碳發(fā)展面臨的主要形勢(shì)和路徑選擇
電力低碳發(fā)展的形勢(shì)及任務(wù)
一是總體上看，中國(guó)電力仍然有較大的發(fā)展空間，電力消費(fèi)增速雖然大為放緩，但這種放緩受周期性規(guī)律支配。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，電氣化水平將持續(xù)提高，電力發(fā)展仍將在中長(zhǎng)期階段維持中速增長(zhǎng)水平。我國(guó)“十三五”電力發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)頒布，明確了2020年電力發(fā)展的基本規(guī)模。預(yù)計(jì)到2030年，電力裝機(jī)將達(dá)到32億千瓦左右，發(fā)電量將達(dá)到12萬億千瓦時(shí)，非化石能源發(fā)電裝機(jī)比重將上升至接近50%，發(fā)電量比重分別上升至38%。由于煤電在未來二三十年仍將占據(jù)電力、電量的基礎(chǔ)性和主導(dǎo)性地位，所以電力低碳發(fā)展的壓力長(zhǎng)期存在。
二是行業(yè)間、地區(qū)間發(fā)展極不平衡。我國(guó)現(xiàn)階段既存在處于世界先進(jìn)水平的電力行業(yè)，同時(shí)也存在大量落后的工業(yè)結(jié)構(gòu)，而且電力行業(yè)內(nèi)部的技術(shù)發(fā)展水平也存在差異。另外，我國(guó)的東西部地區(qū)發(fā)展不平衡，使得中國(guó)碳減排既有很大空間，也有很大難度。
三是電力行業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化的基礎(chǔ)工作仍然十分薄弱。目前，電力行業(yè)溫室氣體排放情況底數(shù)不清，各集團(tuán)、各層級(jí)、各區(qū)域應(yīng)對(duì)氣候變化尚未形成統(tǒng)一共識(shí)；而且應(yīng)對(duì)氣候變化的人才隊(duì)伍、技術(shù)管理水平差距很大，對(duì)有效開展應(yīng)對(duì)氣候變化管理工作造成一定影響。
四是非化石能源發(fā)展面臨壓力。近年來，我國(guó)非化石能源大規(guī)?？焖侔l(fā)展，集中暴露出一些關(guān)鍵問題，如規(guī)劃不協(xié)調(diào)造成廠網(wǎng)發(fā)展不一致，電價(jià)補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)財(cái)稅政策滯后不配套，電網(wǎng)安全調(diào)峰、儲(chǔ)能技術(shù)不匹配以及相關(guān)法規(guī)政策技術(shù)規(guī)范不配套等問題，全國(guó)棄風(fēng)棄水棄光問題較為突出。
五是通過技術(shù)手段降低二氧化碳強(qiáng)度的壓力很大。目前，我國(guó)電力行業(yè)的供電煤耗和線損率總體上已達(dá)到世界先進(jìn)水平，近十年建設(shè)的發(fā)電裝機(jī)容量已占全國(guó)總裝機(jī)容量的60%以上，特別是火電機(jī)組，產(chǎn)生的“鎖定效應(yīng)”明顯，使節(jié)能減排空間逐步縮小，降低二氧化碳強(qiáng)度空間有限。
面臨新的發(fā)展形勢(shì)和要求，電力工業(yè)既要進(jìn)一步發(fā)展以支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，還要轉(zhuǎn)型發(fā)展承擔(dān)起能源系統(tǒng)優(yōu)化的艱巨任務(wù)，充分發(fā)揮促進(jìn)中國(guó)碳排放達(dá)到峰值以及在能源變革中的作用。
低碳電力發(fā)展的目標(biāo)和路徑
電力低碳發(fā)展主要目標(biāo)。根據(jù)已頒布的相關(guān)規(guī)劃，未來電力低碳發(fā)展主要目標(biāo)已基本明確。2016年12月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局頒布《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，主要發(fā)展目標(biāo)有：2020年全社會(huì)用電量6.8～7.2萬億千瓦時(shí)，年均增長(zhǎng)3.6%～4.8%；全國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量20 億千瓦，年均增長(zhǎng)5.5%；電能占終端能源消費(fèi)比重達(dá)到27%。到2020年，非化石能源發(fā)電裝機(jī)達(dá)到7.7 億千瓦左右，占比約39%，發(fā)電量占比提高到31%；氣電裝機(jī)增加5000 萬千瓦，達(dá)到1.1 億千瓦以上，占比超過5%；煤電裝機(jī)力爭(zhēng)控制在11 億千瓦以內(nèi)，占比降至約55%；新建燃煤發(fā)電機(jī)組平均供電煤耗低于300 克標(biāo)煤/千瓦時(shí)，現(xiàn)役燃煤發(fā)電機(jī)組經(jīng)改造平均供電煤耗低于310 克標(biāo)煤/千瓦時(shí)?；痣姍C(jī)組二氧化硫和氮氧化物年排放總量均力爭(zhēng)下降50%以上。30 萬千瓦級(jí)以上具備條件的燃煤機(jī)組全部實(shí)現(xiàn)超低排放，煤電機(jī)組二氧化碳排放強(qiáng)度下降到865 克/千瓦時(shí)左右等。
電力低碳發(fā)展路徑分析。實(shí)現(xiàn)電力低碳發(fā)展目標(biāo)路徑包括兩個(gè)層面：
一是社會(huì)層面。即改進(jìn)社會(huì)終端用電需求的增長(zhǎng)規(guī)模以及增長(zhǎng)方式。首先，將低品位的可再生能源轉(zhuǎn)換為高品位的電力，需要通過電力生產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)；同時(shí)，通過電網(wǎng)與電源（包括分布式電源）的協(xié)調(diào)發(fā)展、各等級(jí)容量機(jī)組的合理配置，在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置能源資源。其次，從區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)角度看，由于電力企業(yè)往往是區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈中資源流、能量流和資金流的中心，是生態(tài)工業(yè)的“心臟”，因此，以電力為中心，可以開創(chuàng)具有不同特點(diǎn)的煤、電、化、鐵（鋁）、熱一體的、符合我國(guó)以煤為主的能源資源特點(diǎn)的區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。從需求側(cè)看，電網(wǎng)作為實(shí)施主體，通過智能電網(wǎng)的發(fā)展和應(yīng)用，可以促進(jìn)用戶節(jié)約用電、科學(xué)用電、經(jīng)濟(jì)用電，實(shí)現(xiàn)需求側(cè)低碳消費(fèi)的需要。以電力工業(yè)的平臺(tái)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境綜合價(jià)值的最大化。
二是電力工業(yè)自身層面。按照電力適度超前發(fā)展的原則，加快推進(jìn)水電、核電、風(fēng)電、太陽能建設(shè)，提高非化石能源占一次能源比重；推進(jìn)常規(guī)抽水蓄能作為重要儲(chǔ)能手段的建設(shè)，開發(fā)利用新型儲(chǔ)能技術(shù)，保證可再生能源發(fā)電大規(guī)模建設(shè)、接入和充分利用；加強(qiáng)新能源發(fā)電與調(diào)峰電源、消納市場(chǎng)、電網(wǎng)發(fā)展相協(xié)調(diào)。提高能源轉(zhuǎn)化效率，其主要途徑是在具有經(jīng)濟(jì)效益條件下，對(duì)現(xiàn)有機(jī)組進(jìn)一步挖潛增效；繼續(xù)研究700攝氏度超超臨界燃煤發(fā)電技術(shù)；在現(xiàn)有成熟材料技術(shù)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮材料的潛能，在安全的前提下進(jìn)一步提高機(jī)組的參數(shù)和容量；通過熱電聯(lián)產(chǎn)等方式加大能源的梯級(jí)利用和資源的綜合利用，提高煤炭能量和資源的利用率。因地制宜開發(fā)和使用二氧化碳捕集、封存、利用（CCUS）技術(shù)。CCUS技術(shù)是具有戰(zhàn)略意義的溫室氣體控制技術(shù)，其發(fā)展和利用的步伐和程度，既取決于“CCUS”的能源消耗水平，也取決于二氧化碳利用技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用的規(guī)?；€取決于新能源發(fā)電技術(shù)、儲(chǔ)能技術(shù)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)性。預(yù)計(jì)在2030年之前CCUS技術(shù)在減排二氧化碳中發(fā)揮的作用有限，但仍可將其作為減少溫室氣體排放的戰(zhàn)略性技術(shù)儲(chǔ)備。要加快智能電網(wǎng)的建設(shè)，構(gòu)建更加堅(jiān)強(qiáng)的網(wǎng)架結(jié)構(gòu)，加大電網(wǎng)自身的智能化硬件改造力度，同步建設(shè)以大數(shù)據(jù)為支撐的決策系統(tǒng)，推進(jìn)發(fā)揮電網(wǎng)在低碳發(fā)展中的強(qiáng)大資源調(diào)配作用。
促進(jìn)我國(guó)電力低碳發(fā)展的政策建議
從理念上牢固樹立電力在推進(jìn)能源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對(duì)建設(shè)低碳社會(huì)的重要作用。要堅(jiān)持以電力為中心，對(duì)中國(guó)能源系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化。一是要大力但要有序促進(jìn)非化石能源發(fā)電，積極創(chuàng)造條件消納可再生能源的電量，同時(shí)不斷通過技術(shù)進(jìn)步提高電能質(zhì)量。二是更加注重更大范圍的各種電能與各種資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，更加重視煤電與氣電、核電、可再生能源發(fā)電、抽水蓄能之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，更加重視大電網(wǎng)、更大能源資源的優(yōu)化配置與分布式能源發(fā)電的互補(bǔ)，更加重視“互聯(lián)網(wǎng)+”帶來的需求側(cè)響應(yīng)的重大變化與智能電網(wǎng)的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)。三是要?jiǎng)?chuàng)新性發(fā)展能量與資源互補(bǔ)和系統(tǒng)優(yōu)化，如智能化工廠和工藝可以將電解鋁這樣的高載能（而不宜稱為“高耗能”）產(chǎn)品生產(chǎn)轉(zhuǎn)化為一種電量“物質(zhì)化”產(chǎn)品，從而在客觀上起到蓄電的作用，也可以將此種功能稱為準(zhǔn)蓄能。再如科學(xué)有序的煤炭多聯(lián)產(chǎn)工藝也可以做到能量與物質(zhì)的聯(lián)合梯級(jí)利用，更加重視科學(xué)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
建立以低碳發(fā)展為目標(biāo)導(dǎo)向的能源電力法規(guī)政策框架體系。以低碳發(fā)展為統(tǒng)領(lǐng)全面梳理能源、電力與節(jié)能減排的法律法規(guī)政策，建立統(tǒng)一完整、協(xié)調(diào)配套的法規(guī)政策和制度體系，再由各地方根據(jù)國(guó)家政策法規(guī)制定適宜的地方法規(guī)。對(duì)電力行業(yè)而言，應(yīng)加快把工作重點(diǎn)從煤電常規(guī)污染物控制、能效控制轉(zhuǎn)移到二氧化碳為主體的控制思路上來，應(yīng)當(dāng)將二氧化碳作為煤電的核心問題加以管理。如在常規(guī)污染物控制方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)節(jié)能、減碳、節(jié)水、控制常規(guī)污染物的各種關(guān)系，綜合推進(jìn)滿足環(huán)境質(zhì)量的低成本、低物耗、少產(chǎn)生二次污染的減排技術(shù)。
研究新常態(tài)下新的電力發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)。即以能源革命的價(jià)值導(dǎo)向?yàn)橹笇?dǎo)，與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，建立新的評(píng)價(jià)體系。從歷史和發(fā)展眼光看，指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)都是與時(shí)俱進(jìn)的。在新常態(tài)下，電力彈性系數(shù)、年裝機(jī)容量、年發(fā)電量、設(shè)備利用小時(shí)數(shù)、備用率、效率、常規(guī)污染排放總量、績(jī)效等需要完善或重新定義。如把年利用小時(shí)數(shù)可達(dá)8000小時(shí)的核電裝機(jī)容量與年利用小時(shí)數(shù)約1000多小時(shí)的光伏裝機(jī)相加來說明裝機(jī)的多少，沒有太大意義。再如，對(duì)電力常規(guī)污染物排放總量考核也即將失去意義，而碳排放、耗水量等指標(biāo)將成為重要指標(biāo)。
把成本效益分析作為低碳政策制定的必備環(huán)節(jié)。能源轉(zhuǎn)型中各種能源的比例大小即競(jìng)爭(zhēng)力大小，關(guān)鍵還是取決于在考慮了全生命周期內(nèi)的環(huán)境影響、生態(tài)保護(hù)、能源安全、二氧化碳控制等要求后的經(jīng)濟(jì)性。在2016年蘇州國(guó)際能源論壇上，不論是國(guó)際組織代表還是丹麥能源部門官員，在演講中都強(qiáng)調(diào)了新能源發(fā)展的經(jīng)濟(jì)性問題，如丹麥的官員介紹，之所以丹麥的風(fēng)電比例高是因?yàn)轱L(fēng)電便宜。因此，無論是煤炭的清潔、高效利用，還是天然氣燃機(jī)發(fā)電的發(fā)展，還是新能源的發(fā)展等，在政策制訂中都應(yīng)把階段性碳目標(biāo)與成本效益分析結(jié)合起來進(jìn)行全面優(yōu)化。
強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制加強(qiáng)各方協(xié)調(diào)。一方面我國(guó)已經(jīng)明確了采取市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、推進(jìn)電力體制改革、推進(jìn)能源革命、推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化等；另一方面，由于電力工業(yè)具有公用性質(zhì)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，需要充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控和監(jiān)管的作用。因此協(xié)調(diào)好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，中央政府和地方政府的關(guān)系，中央政府能源、電力、環(huán)保、低碳、節(jié)能各主管部門的關(guān)系，企業(yè)和社會(huì)的關(guān)系，央企和民企的關(guān)系，廠網(wǎng)關(guān)系等都是非常重要的。這些關(guān)系都是電力低碳發(fā)展道路上的“關(guān)口”，任何一個(gè)“關(guān)口”不暢都影響低碳發(fā)展的速度和質(zhì)量。當(dāng)前存在的最主要的問題是打著推進(jìn)低碳發(fā)展的旗幟，依據(jù)各自的職能出臺(tái)從單方面看似乎都正確的市場(chǎng)機(jī)制政策或強(qiáng)制性要求。
但綜合起來看卻重疊、交叉，這樣的弊端在火電廠污染控制上正在通過“一證式”排污許可管理的改革解決。類似的情況在低碳發(fā)展、清潔發(fā)展方面依然存在，如節(jié)能調(diào)度、環(huán)保調(diào)度、碳市場(chǎng)、電力市場(chǎng)、新能源補(bǔ)貼、環(huán)保電價(jià)、排污權(quán)交易、排污權(quán)有償使用、環(huán)境稅、強(qiáng)制性淘汰及各種形形色色的政策之間缺乏協(xié)調(diào)。因此，要通過市場(chǎng)機(jī)制讓企業(yè)自主選擇電力低碳發(fā)展的道路，減少對(duì)企業(yè)的行政干預(yù)，該監(jiān)管的要依法嚴(yán)格監(jiān)管，并向排污許可“一證式”管理改革一樣，對(duì)電力低碳發(fā)展的管理也采取“一證式”，加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)，減少政出多門，將解決問題的鑰匙掌握在企業(yè)手中。（作者系中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)黨組成員、專職副理事長(zhǎng) 王志軒）
