近日，國(guó)家能源局印發(fā)《關(guān)于2018年度風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）明確提出，新增核準(zhǔn)的集中式陸上風(fēng)電和海上風(fēng)電將全部推行競(jìng)爭(zhēng)性電價(jià)配置項(xiàng)目資源，標(biāo)志著風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)時(shí)代的告終，風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)已經(jīng)慢慢逼近。
那么，此次下發(fā)的《通知》究竟有哪些亮點(diǎn)？對(duì)于風(fēng)電產(chǎn)業(yè)未來(lái)發(fā)展將產(chǎn)生哪些深遠(yuǎn)影響？本報(bào)記者近日專訪了華北電力大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授袁家海，請(qǐng)他就上述問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)解答。
為平價(jià)上網(wǎng)進(jìn)一步掃除障礙
中國(guó)電力報(bào)：近日印發(fā)的《通知》中有哪些亮點(diǎn)值得關(guān)注？
袁家海：《通知》是以2018年度風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求為標(biāo)題行文，但其立意高遠(yuǎn)，整體謀劃，影響深遠(yuǎn)，必將推動(dòng)我國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)進(jìn)入全新發(fā)展階段。靠補(bǔ)貼、靠上網(wǎng)電價(jià)政策驅(qū)動(dòng)的規(guī)模型增長(zhǎng)時(shí)代終結(jié)，風(fēng)電將加速走向遵循市場(chǎng)邏輯、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的質(zhì)量型發(fā)展新時(shí)代。
深入學(xué)習(xí)《通知》，并梳理2017年來(lái)有關(guān)部門關(guān)于可再生能源規(guī)劃實(shí)施、解決棄水棄風(fēng)棄光問(wèn)題實(shí)施方案、降低可再生能源開(kāi)發(fā)的非技術(shù)成本、可再生能源配額制、可再生能源參與市場(chǎng)交易等一系列政策文件，可以總結(jié)正在重塑的風(fēng)電政策基本框架如下。
第一，可再生能源目標(biāo)引導(dǎo)和強(qiáng)制配額制相結(jié)合，明確了地方政府、電網(wǎng)公司和配售電企業(yè)、參與市場(chǎng)的大用戶、自備電廠等市場(chǎng)主體在可再生能源消納中的責(zé)任與義務(wù)，從消費(fèi)端保障了對(duì)可再生能源電力的市場(chǎng)需求；第二，引導(dǎo)目標(biāo)與可再生能源規(guī)劃有機(jī)銜接，并以可再生能源消納質(zhì)量為基礎(chǔ)分解國(guó)家到地方的年度建設(shè)指標(biāo)，落實(shí)了規(guī)劃的落地機(jī)制，針對(duì)的是長(zhǎng)期以來(lái)規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)和建設(shè)方案脫節(jié)的問(wèn)題，這既是我國(guó)當(dāng)前高棄風(fēng)率的體制原因，也是可再生能源基金虧空持續(xù)擴(kuò)大的重要原因；第三，明確新建項(xiàng)目必須以落實(shí)電網(wǎng)接入和本地（跨省）消納為前提條件；地方政府應(yīng)優(yōu)化投資環(huán)境，不得以各種名義變相向企業(yè)收費(fèi)，不得超標(biāo)準(zhǔn)收取稅費(fèi)，增加項(xiàng)目投資經(jīng)營(yíng)成本。風(fēng)電開(kāi)發(fā)長(zhǎng)期存在著“跑馬圈地”、不按規(guī)劃批建項(xiàng)目、把接入和消納難題甩給政府和電網(wǎng)公司等無(wú)序問(wèn)題，而地方政府和有關(guān)企業(yè)也亂中取利，有很多不規(guī)范的行為與收費(fèi)。后果是高棄風(fēng)與高開(kāi)發(fā)成本，使得我國(guó)盡管風(fēng)電制造能力與規(guī)模全球第一、風(fēng)機(jī)設(shè)備成本全球最低，卻在總體開(kāi)發(fā)成本與上網(wǎng)電價(jià)水平上“居高不下”。高棄風(fēng)與高成本加上補(bǔ)貼虧空構(gòu)成了“鐵三角”難題，形成惡性循環(huán)，阻斷了風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)之路。要讓風(fēng)電發(fā)展“輕裝上陣”，真正落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)，為平價(jià)上網(wǎng)掃清障礙，必須對(duì)企業(yè)和地方政府的行為作出有力的規(guī)范與約束，這是風(fēng)電開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)必須要解決好的基礎(chǔ)條件。第四，解決了可再生電力市場(chǎng)消納的動(dòng)力問(wèn)題與項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的有序規(guī)范問(wèn)題，最終還是要靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決發(fā)現(xiàn)價(jià)格、驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新，最終實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)?？稍偕茉磪⑴c市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是大勢(shì)所趨，那么在當(dāng)前市場(chǎng)機(jī)制尚未建立、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的條件尚不具備的前提下如何逐步導(dǎo)入市場(chǎng)機(jī)制？競(jìng)爭(zhēng)配置項(xiàng)目自然是當(dāng)前環(huán)境下的“不二”選擇。競(jìng)爭(zhēng)將重塑風(fēng)電產(chǎn)業(yè)生態(tài)，倒逼風(fēng)電開(kāi)放商和設(shè)備制造企業(yè)創(chuàng)新提質(zhì)增效。開(kāi)發(fā)企業(yè)要以全生命周期度電成本的視角優(yōu)化項(xiàng)目開(kāi)發(fā)與運(yùn)營(yíng)；制造企業(yè)則必須要從設(shè)備供應(yīng)商向系統(tǒng)解決方案提供方轉(zhuǎn)型，靠創(chuàng)新、技術(shù)進(jìn)步和服務(wù)驅(qū)動(dòng)成長(zhǎng)。以上網(wǎng)電價(jià)水平和補(bǔ)貼強(qiáng)度作為競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)價(jià)的主指標(biāo)，如此一來(lái)，可實(shí)現(xiàn)上游技術(shù)進(jìn)步與下游電價(jià)降低聯(lián)動(dòng)，并通過(guò)下游的競(jìng)爭(zhēng)加速上游的技術(shù)與商業(yè)模式創(chuàng)新。我理解風(fēng)電政策體系有以下特點(diǎn)：一是堅(jiān)持了目標(biāo)導(dǎo)向與問(wèn)題導(dǎo)向，促進(jìn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，降低度電補(bǔ)貼強(qiáng)度，加速平價(jià)上網(wǎng)是目標(biāo)，而政策路徑則針對(duì)當(dāng)前的突出問(wèn)題各個(gè)突破。二是有機(jī)結(jié)合了政府與市場(chǎng)，充分發(fā)揮了各自作用。政府要有所為有所不為，堅(jiān)持目標(biāo)引導(dǎo)、保障配額完成、理順規(guī)劃與建設(shè)之間的關(guān)系、規(guī)范投資環(huán)境，這些是政府“應(yīng)為”，而上哪些項(xiàng)目、電價(jià)多高和補(bǔ)貼如何退出要交給市場(chǎng)，通過(guò)公平規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)確定。三是整體構(gòu)建，有序推進(jìn)。風(fēng)電政策體系的重建一方面要面向未來(lái)，另一方面又要立足現(xiàn)實(shí)、超越現(xiàn)實(shí)，有關(guān)部門自2017年以來(lái)的一系列政策實(shí)際上完成了整體政策架構(gòu)的謀劃與設(shè)計(jì)工作，而目前推出的風(fēng)電項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)配置指導(dǎo)方案正是最后的“臨門一腳”。
“年度開(kāi)發(fā)規(guī)模指標(biāo)”不等同于“資源開(kāi)發(fā)權(quán)”
中國(guó)電力報(bào)：此次“風(fēng)電競(jìng)價(jià)”相較于光伏“領(lǐng)跑者計(jì)劃”模式有何不同？
袁家海：國(guó)家對(duì)風(fēng)電建設(shè)管理的主要依據(jù)《關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實(shí)施的指導(dǎo)意見(jiàn)》。按照該文件，各省級(jí)能源主管部門根據(jù)相關(guān)規(guī)劃在落實(shí)電力送出和市場(chǎng)消納的前提下，自主確定年度建設(shè)規(guī)模和具體風(fēng)電項(xiàng)目，并形成年度風(fēng)電建設(shè)實(shí)施方案后報(bào)送國(guó)家能源局。地方政府對(duì)年度開(kāi)發(fā)規(guī)模指標(biāo)實(shí)際是采取行政審批的方式分配給開(kāi)發(fā)企業(yè)。
此次國(guó)家能源局印發(fā)的《通知》，實(shí)際上是要求地方政府采用競(jìng)爭(zhēng)的方式分配年度開(kāi)發(fā)規(guī)模指標(biāo)。光伏領(lǐng)跑者招標(biāo)是政府拿出可開(kāi)發(fā)的資源，通過(guò)招標(biāo)確定開(kāi)發(fā)投資主體。風(fēng)電項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)配置的是“年度開(kāi)發(fā)規(guī)模指標(biāo)”，不是“資源開(kāi)發(fā)權(quán)”。引入競(jìng)爭(zhēng)配置項(xiàng)目，在不改變開(kāi)發(fā)權(quán)歸屬的前提下，要求地方必須通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制制定年度開(kāi)發(fā)方案，優(yōu)選項(xiàng)目，確定開(kāi)發(fā)順序。不需要補(bǔ)貼的項(xiàng)目?jī)?yōu)先，需要補(bǔ)貼強(qiáng)度低的項(xiàng)目其次，而成本高、補(bǔ)貼需求大的項(xiàng)目不開(kāi)發(fā)或把成本降下來(lái)以后再開(kāi)發(fā)。
綠色能源金融體系亟待完善
中國(guó)電力報(bào)：您認(rèn)為風(fēng)電實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)未來(lái)還有哪些屏障亟待突破？
袁家海：我國(guó)已形成了全球最大的風(fēng)電制造規(guī)模和最完備的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈，具備了極強(qiáng)的整機(jī)與核心部件制造、系統(tǒng)集成和服務(wù)能力，也培育了一定的自主創(chuàng)新能力；我國(guó)風(fēng)電設(shè)備制造成本引領(lǐng)全球就是最好的例證。風(fēng)電產(chǎn)業(yè)已經(jīng)到了靠規(guī)模轉(zhuǎn)向靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的臨界點(diǎn)。
重塑政策體系，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)遵循市場(chǎng)規(guī)律和商業(yè)邏輯有序開(kāi)發(fā)；落實(shí)接入消納條件，優(yōu)化投資環(huán)境有望有效降低風(fēng)電總體開(kāi)發(fā)與度電成本；競(jìng)爭(zhēng)配置項(xiàng)目則實(shí)現(xiàn)了上游技術(shù)進(jìn)步與下游補(bǔ)貼退坡的聯(lián)動(dòng)。目標(biāo)引導(dǎo)、配額托底、規(guī)范降本、競(jìng)爭(zhēng)提效，我對(duì)風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)充滿信心。
此外，在華北電力大學(xué)早前發(fā)布的研究成果《風(fēng)電和光伏發(fā)電2020年平價(jià)上網(wǎng)的路徑及政策建議》中，我們也建議應(yīng)采取“因地制宜、規(guī)劃先行，配額約束、市場(chǎng)增效，規(guī)范操作、約減成本，金融護(hù)航、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”的政策體系，下一步還應(yīng)在綠色金融切實(shí)支持可再生能源發(fā)展、推動(dòng)低碳轉(zhuǎn)型上進(jìn)一步取得突破。
黨的十九大報(bào)告指出：構(gòu)建市場(chǎng)導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，發(fā)展綠色金融，壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)，是推動(dòng)綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國(guó)的重要內(nèi)容。我認(rèn)為，未來(lái)應(yīng)該進(jìn)一步明確風(fēng)光發(fā)電在清潔能源發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)中的戰(zhàn)略地位，針對(duì)可再生能源“融資難”“融資貴”問(wèn)題，構(gòu)建綠色能源金融體系，切實(shí)降低可再生能源項(xiàng)目融資門檻和融資成本。要打造一大批新能源企業(yè)為主體、以國(guó)家能源創(chuàng)新體系和平臺(tái)為支撐、以鼓勵(lì)創(chuàng)新的能源產(chǎn)業(yè)政策和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境為基礎(chǔ)的新能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系，提升風(fēng)光發(fā)電的技術(shù)水平及經(jīng)濟(jì)性，加速其實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)。
