配電側(cè)改革的最重要的目的是通過引入外部資本，提高投資和管理效率，而不能僅僅把原本由國有投資的領(lǐng)域簡單地放給非國有資本進入。
有序向社會資本放開增量配電業(yè)務(wù)是中發(fā)9號文電力改革的主要任務(wù)“三放開”中的一項。增量配電投資業(yè)務(wù)放開的目的是加強監(jiān)管，促進配電網(wǎng)發(fā)展。
9號文如此描述放開增量配電投資業(yè)務(wù)：鼓勵社會資本投資配電業(yè)務(wù)。按照有利于促進配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展和提高配電運營效率的要求，探索社會資本投資配電業(yè)務(wù)的有效途徑。逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務(wù)，鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)。
盡管9號文明確了放開增量配電投資業(yè)務(wù)的方向，但是對于這項全新的業(yè)務(wù)到底放開到什么范圍？該如何放開？目前各方仍存在不同的看法。
為什么是增量？
2015年9月，重慶市、江西省發(fā)展改革委分別向國家發(fā)展改革委申請配售電改革試點。
江西省政府提出在南昌臨空經(jīng)濟區(qū)開展配售電試點，擬由中電投江西公司與南昌臨空經(jīng)濟區(qū)城投發(fā)展公司共同出資，成立中電投南昌臨空經(jīng)濟區(qū)售電公司，依托園區(qū)周邊中電投自由電源點，建設(shè)并運營園區(qū)配電網(wǎng)。而重慶市政府則提出在其兩江新區(qū)、長壽經(jīng)開區(qū)、萬州經(jīng)開區(qū)、萬盛平山工業(yè)園區(qū)、永川港橋工業(yè)園區(qū)等地區(qū)開展配售電改革試點。試點中，允許符合條件的高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)或經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)供水、供氣等公共服務(wù)和節(jié)能服務(wù)公司、發(fā)電企業(yè)等組建配售電主體，并培育一批具有一定規(guī)模的專業(yè)化配售電企業(yè)。
從兩家的試點方案來看，都存在行政制定售電投資主體及經(jīng)營區(qū)域的問題，與最初市場化的方向相悖。江西臨空經(jīng)濟區(qū)的試點方案還存在存量配電網(wǎng)引入新的配電運營主體，重復投資的問題。而重慶的試點則是允許發(fā)電企業(yè)參與投資建設(shè)電廠向用戶直接供電，以及與其投資增量配電相連線路，有引發(fā)新的壟斷之虞。
“在現(xiàn)有電網(wǎng)經(jīng)營區(qū)內(nèi)放開配電投資，容易導致配電重復建設(shè)。部分發(fā)電企業(yè)擬投資與電廠直接相連的線路，容易造成發(fā)配售新型壟斷?！眹译娋W(wǎng)公司體改辦相關(guān)負責人告訴記者，“所以，我們建議在引入社會資本投資增量配電業(yè)務(wù)的過程中遵循三個原則：一是避免重復建設(shè)原則。防止同一個營業(yè)區(qū)出現(xiàn)交叉供電，充分發(fā)揮電網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)作用，避免重復投資、重復建設(shè)，提高投資效率和效益。第二是堅持公平競爭原則。對各類投資主體一視同仁，電網(wǎng)投資回報機制相同，收益率合理，避免出現(xiàn)暴利現(xiàn)象。三是保障電網(wǎng)安全原則。增量配電投資主體必須具備相應的資質(zhì)，執(zhí)行電網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準，服從統(tǒng)一調(diào)度，確保電網(wǎng)安全和用戶可靠供電?！?br/>
“先不動存量，而是從增量上先進行突破，這是一個重要的改革辦法?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長張永偉表示，由于配電側(cè)改革對電網(wǎng)定價、資產(chǎn)界定等都會有重要影響，先從試點開始做，成熟后再去推廣。
通過初期對試點進行探索，將邊界清晰且相對獨立的新增配電網(wǎng)絡(luò)，作為此輪電改中配電投資業(yè)務(wù)的改革范圍。
“新增配電網(wǎng)絡(luò)的范圍不包括國家電網(wǎng)公司存量配電網(wǎng)范圍內(nèi)的配電網(wǎng)建設(shè)、改造以及新增用戶的供電工程。此外，非國家電網(wǎng)公司投資、建設(shè)和運營，且產(chǎn)權(quán)所有者有意愿向社會放開的配電網(wǎng)絡(luò)也可以作為社會資本的投資對象?！鄙鲜鰢译娋W(wǎng)公司體改辦負責人表示，目前對配電網(wǎng)的定義一般指的是110千伏及以下電網(wǎng)，部分偏遠及農(nóng)村地區(qū)電網(wǎng)相對薄弱，110千伏電網(wǎng)仍然承擔輸電功能，所以在那些地區(qū)，配電網(wǎng)主要指的是35千伏及以下電網(wǎng)。
與社會資本共舞
2013年2月，保加利亞數(shù)萬人舉行示威游行，抗議私有電網(wǎng)企業(yè)的高電價，并呼吁政府將電網(wǎng)企業(yè)重新國有化，示威游行直接導致保加利亞總理解散內(nèi)閣并辭職。
這是社會資本的趨利性和電網(wǎng)的公益屬性存在沖突比較極端的例子。由于配電網(wǎng)國有屬性降低后，國家難以對電價進行管制，加上社會資本有明確的盈利需求，很容易造成電價快速上漲。歐洲很多國家，尤其是中東歐地區(qū)都曾出現(xiàn)因電價高企而引發(fā)民眾抗議事件。部分國家配電網(wǎng)私有化后出現(xiàn)電價上漲的現(xiàn)象，成為社會不穩(wěn)定因素。在很多發(fā)展中國家，用戶對電價承受能力較低，配電網(wǎng)更顯示了顯著的公益性。
電力市場的復雜性和特殊性，就要求市場設(shè)計和運營不能簡單根據(jù)《曼昆經(jīng)濟學原理》中高度簡化的初等經(jīng)濟學原則，也不能過度依賴“國際經(jīng)驗”，要充分正視市場主體的趨利本能和博弈技能，及其帶來的復雜市場現(xiàn)象，應充分考慮具體市場特點，具體問題具體分析。探索如何在傳統(tǒng)公益服務(wù)性領(lǐng)域恰如其分地釋放社會資本的“洪荒之力”，需要市場設(shè)計者們的智慧。
在此輪電改中，政府放開增量配電投資業(yè)務(wù)的主要目的是引入社會資本，促進配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展，并通過引入競爭的方式促進配電網(wǎng)運營效率和服務(wù)提升，同時探索自然壟斷行業(yè)混合所有制發(fā)展模式。
“在自然壟斷行業(yè)，混合所有制是什么、混什么、怎么混的問題一直沒有得到清晰解答，增量配電投資業(yè)務(wù)放開的試點探索，也承擔著為電網(wǎng)行業(yè)提供混合所有制改革實踐樣本的任務(wù)。”張永偉表示。
8月26日，國家發(fā)展改革委曾下發(fā)通知，擬在全國批復100個左右增量配電業(yè)務(wù)試點。隨著對試點篩選工作不斷向前推進，以混合所有制方式開展增量配電投資業(yè)務(wù)的一些細節(jié)條件也逐步明朗。
“基于增量配電投資基本原則，平衡多方需求，目前兩種投資方式被認為更加貼合實際、可操作性強。”國家電網(wǎng)公司體改辦負責人表示，對邊界清晰且相對獨立的新增配電網(wǎng)絡(luò)，以省級電力公司控股，引入符合條件的社會資本成立混合所有制供電公司為主。對非國家電網(wǎng)公司投資、建設(shè)和運營，且產(chǎn)權(quán)所有者意愿向社會放開的配電網(wǎng)絡(luò)，在協(xié)商自愿的基礎(chǔ)上，省級電力公司和配電網(wǎng)產(chǎn)權(quán)所有者、引入符合條件的社會資本等成立混合所有制供電公司。
“混合所有制既能夠在一定程度上調(diào)動社會資本參與配電網(wǎng)建設(shè)的積極性，增加配電網(wǎng)建設(shè)資金來源，又能夠發(fā)揮電網(wǎng)企業(yè)的技術(shù)、人才、規(guī)模、管理方面的優(yōu)勢，放大國有資本功能。”國網(wǎng)能源研究院企業(yè)戰(zhàn)略研究所所長馬莉表示，“但是這么做會減少電網(wǎng)企業(yè)的收益，并對電網(wǎng)信息透明、經(jīng)營管理等方面提出更高的要求。同時，社會資本對信息披露、風險分擔、利益分享等權(quán)益保障存在疑慮，引資過程中可能存在一定的困難?！?br/>
記者獲悉，充分考慮電網(wǎng)安全和實際操作性后，目前對于混合所有制方式開展增量配電投資業(yè)務(wù)的準入條件，傾向于具有較強的財務(wù)能力、投資能力和良好的銀行信用的企業(yè)，以現(xiàn)金或配電網(wǎng)實物資產(chǎn)形式入股。混合所有制供電公司將作為省級電力公司的控股子公司，注冊資本不低于擬投資標的資產(chǎn)的20%。
不只是放開
在整個增量配電業(yè)務(wù)放開的過程中，最難處理的莫過于放開的尺度問題。
在中發(fā)9號文和相關(guān)六個配套文件下發(fā)后，斯坦福大學博士于洋曾撰文如此形容電力體制改革：“電力體制改革本質(zhì)不是去管制，而是治理體系升級。面對既要改進系統(tǒng)效率、又要保障民生促進環(huán)保、還要培育市場及其主體等一系列具有結(jié)構(gòu)性沖突的政策目標，中國電力體制改革注定是‘走在云端鋼絲上’的艱難市場設(shè)計。既然是走在云端的鋼絲上，就要求市場設(shè)計的每一步和每一個細節(jié)都要精致設(shè)計，每一個政策工具都要精確定位，同時市場各要素之間要精準匹配?！?br/>
在試點探索的過程中，為了兼顧電網(wǎng)運行安全和市場化探索，平衡賬戶的概念被提了出來。所謂平衡賬戶，就是設(shè)立一個公共資金池，并設(shè)立合理的收益范圍，超出范圍的收益將轉(zhuǎn)入平衡賬戶，用以平衡收益低于范圍的企業(yè)。
“平衡賬戶好比是蓄水池，在改革過渡期內(nèi)起到防止暴利、平穩(wěn)電價波動、測算相關(guān)數(shù)據(jù)等作用。”國家電網(wǎng)公司體改辦負責人表示，“設(shè)立平衡賬戶能夠讓參與增量配電業(yè)務(wù)的企業(yè)都獲取合理收益，同時也能夠有效防止出現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)試點過熱，而欠發(fā)達地區(qū)的改革試點無人問津的情況出現(xiàn)，有效推進收益不佳地區(qū)的增量配電改革?！?br/>
“配電側(cè)改革的最重要的目的是通過引入外部資本，提高投資和管理效率，而不能僅僅把原本由國有投資的領(lǐng)域簡單地放給非國有資本進入。難點是如何找到更合適的投資者，因此建立市場化的選擇機制非常關(guān)鍵。此項改革的重點應該是如何建立一個更加公開、公平、公正的投資機制，通過公開操作讓外部力量進入配電側(cè)，提高配電側(cè)的投資和運營效率。”張永偉在接受采訪時表示，決定選擇機制能否有效發(fā)揮作用的前提是規(guī)則，如果規(guī)則過窄，比如完全限定不允許外部資本控股，或者只能充當一個投資者角色而不能有效參與管理運營，這樣的規(guī)則很可能阻礙一些有想法的外部資本進入。這也會影響到這個領(lǐng)域混合所有制的定位，是必須國有一股獨大的混合所有制？還是可以幾個國有股東聯(lián)合控股但可以彼此形成制衡？還是可以讓外部資本控股的混合所有制？這些都可通過試點進行探索。因此，試點可以考慮多種路徑進行，最后看看哪種方式更適合，然后擇優(yōu)推廣。
我國電力體制改革已經(jīng)走過了最初的“收獲低垂果實”時期，因此“放開管制即增效”的改革模式已經(jīng)不適合現(xiàn)有形勢，這就要求我國的市場設(shè)計者和管理者充分認知到制度細節(jié)設(shè)計的舉足輕重、市場設(shè)計與實際匹配的至關(guān)重要，構(gòu)建市場機制的不可或缺。以能源體制改革等為先導的新時期體制改革是我國繼具有中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制確立之后，又一次重大集體理論創(chuàng)新和實踐過程，在這一過程中如何建立更為合理有效的市場機制，以更好地釋放改革紅利、促進經(jīng)濟繼續(xù)快速穩(wěn)定可持續(xù)增長有著極為重要的意義。
