10月31日，國家能源局召開新聞發(fā)布會表示，到三季度末，光伏發(fā)電裝機已達到1.2億千瓦，這標志著“十三五”規(guī)劃中“1.05億千瓦”的下限目標已經(jīng)完成。比規(guī)劃完成時間提前逾三年，輕松實現(xiàn)“十三五”開發(fā)目標。
一問規(guī)劃規(guī)模與現(xiàn)實情況為何差距巨大？
如此快速地達標似乎并不令人驚詫。早在光伏“十三五”規(guī)劃頒布之初，就有多方聲音預(yù)測，“十三五”末，我國光伏裝機容量將輕松突破2億千瓦。
就在《太陽能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》發(fā)布的去年12月，彼時我國光伏發(fā)電新增裝機容量達到3454萬千瓦，累計裝機7742萬千瓦，這一數(shù)字已經(jīng)達到規(guī)劃目標1.05億千瓦的73.3%。同時，分布式光伏裝機激增之勢已經(jīng)顯現(xiàn)，去年全年新增裝機容量424萬千瓦，比2015年增長200%。
在大基數(shù)、高增長的現(xiàn)實下，規(guī)劃裝機目標的實現(xiàn)自然易如反掌。不僅如此，國家能源局新能源和可再生能源司副司長李創(chuàng)軍也給出了正面回應(yīng)：規(guī)劃制定之時全社會用電量增速尚低、成本控制上尚未出現(xiàn)重大技術(shù)突破，加之另辟蹊徑的分布式光伏和政策推動的光伏扶貧，規(guī)模擴張實屬“必然”。
反觀規(guī)劃目標，1.05億千瓦以上——“以上”二字似乎給予了裝機目標一個無限上浮的可能。如李創(chuàng)軍所言，1.05億千瓦只是發(fā)展的下限目標?！啊濉磥韼啄甑墓夥l(fā)電發(fā)展仍有空間?！痹缭诮衲?月，國家能源局新能源司副司長梁志鵬也曾針對這一規(guī)劃規(guī)模進行了回應(yīng)。彼時，梁志鵬的用詞是“指導(dǎo)性發(fā)展規(guī)?！?。
誠然，在市場環(huán)境不斷成熟的今天，規(guī)劃數(shù)字本就不應(yīng)作為發(fā)展的硬性要求。但規(guī)劃的指導(dǎo)性卻不容小覷。而如今，跨度五年的規(guī)劃在不足兩年的時間內(nèi)就得以完成，無論是“下限”抑或“指導(dǎo)”，這樣的節(jié)奏看似情理之外，卻在意料之中，又不免讓人疑竇頓生。
二問規(guī)劃目標為何前后不一？
從《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》到《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，從《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》到《太陽能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，關(guān)于光伏發(fā)電的“十三五”裝機目標一直確立在1.05億千瓦的數(shù)字上。然而就在不久前發(fā)布的《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實施指導(dǎo)意見》中，細分到各省的新增建設(shè)規(guī)模方案中卻悄然出現(xiàn)了1.05億千瓦以外的增量。
根據(jù)《指導(dǎo)意見》所附《2017-2020年光伏電站新增建設(shè)規(guī)模方案》，河北、山西、山東、內(nèi)蒙古等21個?。▍^(qū)）截至2020年的規(guī)劃并網(wǎng)目標合計已經(jīng)達到1.28萬千瓦。而若不以并網(wǎng)作為衡量標準，僅計算新增建設(shè)規(guī)模并計入領(lǐng)跑者計劃2017年起每年800萬千瓦的指標，2017-2020年光伏累計新增建設(shè)規(guī)模約為8650萬千瓦，疊加截至2016年底已完成的7742萬千瓦裝機，到“十三五”末，我國光伏裝機將達到約1.64億千瓦。
不僅如此，在《規(guī)模方案》后的9條備注信息中進一步明確，北京、天津等7個?。▍^(qū)、市），甘肅、新疆（含兵團）、寧夏3個棄光限電嚴重?。▍^(qū)），以及河北省張家口市均不在《指導(dǎo)意見》的細分之列，或“自行安排”，或“待棄光限電情況明顯好轉(zhuǎn)后另行研究確定”，或“根據(jù)國家批復(fù)的有關(guān)專項規(guī)劃建設(shè)”。此外，分布式項目、村級扶貧電站和跨省跨區(qū)輸電通道配套建設(shè)的光伏電站也不予計入。
規(guī)劃的口子越開越寬，細分方案與統(tǒng)一規(guī)劃尚存差異——是規(guī)劃制定之初本就留好的浮動空間，還是有關(guān)部門針對現(xiàn)實情況做出的及時調(diào)整？隨著光伏市場的進一步發(fā)展，分布式“風(fēng)口”來臨，光伏扶貧飽受青睞，未來三年，規(guī)模調(diào)高的“政策紅利”是否還會再現(xiàn)？
三問規(guī)劃科學(xué)性如何體現(xiàn)？
在一次次政策調(diào)整中，似乎是市場發(fā)展引領(lǐng)了目標規(guī)劃，那規(guī)劃的科學(xué)性又應(yīng)如何體現(xiàn)？
在新一輪電力體制改革中，提高可再生能源發(fā)電和分布式能源系統(tǒng)發(fā)電在電力供應(yīng)中的比例是基本原則之一。在光伏市場飛速發(fā)展的背景下，在規(guī)劃目標不斷調(diào)整的過程中，越來越多的光伏發(fā)電將規(guī)模化接入電網(wǎng)。但同時，發(fā)電側(cè)隨機性電源的增加必須輔以相應(yīng)的調(diào)峰能力方可保證電網(wǎng)的安全穩(wěn)定。換言之，對于光伏發(fā)電的規(guī)劃更應(yīng)放眼電力供給側(cè)甚至整個電力系統(tǒng)的平衡。
平衡來自于電源的合理配置，更離不開電力市場建設(shè)、交易體制等環(huán)節(jié)的科學(xué)設(shè)計。電力市場如何才能更加密切地反映電力系統(tǒng)運營的真實情況？各市場間的靈活性電源如何進行資源交換和共享？一系列問題都應(yīng)成為建設(shè)規(guī)劃過程中需要綜合權(quán)衡的因素。
作為全球裝機第一的光伏大國，中國光伏的發(fā)展固然離不開強有力的政策支持。但從無到有，從小到大，從弱到強，市場自發(fā)的內(nèi)生動力有目共睹。當目標數(shù)字遭遇現(xiàn)實沖擊，當五年規(guī)劃明顯滯后于行業(yè)發(fā)展，“使市場在資源配置中起決定性作用”的聲音似乎更能為中國光伏的未來指明方向。
