生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目是對(duì)生活垃圾進(jìn)行減量化、資源化和無(wú)害化處理的重要方式，作為新能源發(fā)電項(xiàng)目的重要類(lèi)型，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目已逐步顯現(xiàn)出其自身的優(yōu)勢(shì)。然隨著垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，項(xiàng)目在規(guī)劃選址、污染物排放、鄰避效應(yīng)、運(yùn)行監(jiān)測(cè)、信息公開(kāi)等方面仍然存在諸多法律風(fēng)險(xiǎn)。為有效防控風(fēng)險(xiǎn)，本律師團(tuán)隊(duì)基于現(xiàn)行法律、政策規(guī)定及既往實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)對(duì)企業(yè)在開(kāi)發(fā)建設(shè)或投資生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目中需重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題梳理如下：
一、項(xiàng)目選址規(guī)劃需合法合規(guī)
（一）垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目選址基本要求
1.垃圾焚燒發(fā)電廠的選址須符合當(dāng)?shù)氐某青l(xiāng)主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等，且需滿(mǎn)足當(dāng)?shù)仃P(guān)于大氣污染防治、水資源保護(hù)、自然生態(tài)保護(hù)等要求；
2.垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目應(yīng)符合“三區(qū)三線(xiàn)”配套的綜合空間管控措施要求，盡量遠(yuǎn)離生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)區(qū)域，并設(shè)定防護(hù)距離，明確四至邊界。同時(shí)，禁止在自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)和永久基本農(nóng)田等國(guó)家及地方法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策明確禁止污染類(lèi)項(xiàng)目選址的區(qū)域內(nèi)建設(shè)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，不得在城市建成區(qū)新建垃圾焚燒發(fā)電廠。
3.對(duì)于環(huán)境質(zhì)量達(dá)不到要求且無(wú)有效削減措施的區(qū)域、可能造成敏感區(qū)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)不能達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)要求的區(qū)域不鼓勵(lì)建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目。
4.垃圾焚燒發(fā)電廠選址應(yīng)充分考慮對(duì)周邊居民影響、配套設(shè)施情況、垃圾運(yùn)輸條件及灰渣處理的便利性等因素。
從整體看，國(guó)家對(duì)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目選址有著較高的要求，若要順利推進(jìn)項(xiàng)目開(kāi)展，規(guī)劃合法合規(guī)是首要條件，建議企業(yè)在擬開(kāi)發(fā)建設(shè)或投資垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目之前，先行開(kāi)展可行性研究工作，超前謀劃項(xiàng)目選址，做好前期調(diào)研工作，確保項(xiàng)目選址符國(guó)家產(chǎn)業(yè)及土地供應(yīng)政策等要求，符合項(xiàng)目所在地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃以及環(huán)境衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)規(guī)劃中規(guī)定的相關(guān)要求，避免因規(guī)劃存在問(wèn)題導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法順利推進(jìn)。除此之外，鑒于垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目涉及垃圾存貯、處置、廢渣灰渣排放，故項(xiàng)目選址還應(yīng)當(dāng)結(jié)合垃圾運(yùn)輸、運(yùn)轉(zhuǎn)、灰渣處理、排放等綜合情況綜合考量后確定，確保發(fā)電廠運(yùn)營(yíng)后能夠具備良好的交通運(yùn)轉(zhuǎn)條件。
【參閱案例】
在某環(huán)保能源有限公司垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目報(bào)批過(guò)程中，H省生態(tài)環(huán)境廳對(duì)該項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件作出不予批準(zhǔn)的行政許可決定，理由在于：該項(xiàng)目廠址占地類(lèi)型屬于《XX縣土地利用總體規(guī)劃（2010-2020年）》中的林地。項(xiàng)目選址不符合《生活垃圾焚燒發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入條件（試行）》（環(huán)辦環(huán)評(píng)[2018]20號(hào)）中土地利用規(guī)劃的要求，土地規(guī)劃調(diào)整尚未得到省政府批復(fù)。
二、環(huán)保問(wèn)題系重中之重
垃圾焚燒發(fā)電作為垃圾無(wú)害化、清潔化處理的方式之一，本就是為了解決“垃圾圍城”、“垃圾上山下鄉(xiāng)”等突出環(huán)境問(wèn)題，屬于國(guó)家認(rèn)定的重點(diǎn)民生基礎(chǔ)設(shè)施工程。但即便如此，垃圾發(fā)電廠在運(yùn)行過(guò)程中仍然不可避免地會(huì)產(chǎn)生不同種類(lèi)污染物的問(wèn)題，例如焚燒過(guò)程中產(chǎn)生的煙氣，垃圾堆放產(chǎn)生的滲瀝液、垃圾焚燒后產(chǎn)生的爐渣、煙氣處理收集的飛灰等，此外垃圾堆放產(chǎn)生的惡臭以及廠內(nèi)機(jī)械動(dòng)力設(shè)備產(chǎn)生的噪音也可能對(duì)環(huán)境造成污染，由此引發(fā)的“二次污染”成為項(xiàng)目環(huán)保隱患。因此環(huán)保要求對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目而言至關(guān)重要，對(duì)于該類(lèi)項(xiàng)目的具體準(zhǔn)入環(huán)境，《生活垃圾焚燒發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入條件（試行）》已經(jīng)進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定，即從項(xiàng)目的規(guī)劃、選址、技術(shù)、污染物排放等角度提出了相應(yīng)要求，故對(duì)垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)而言，應(yīng)做好項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，建立完備的環(huán)境管理制度和有效的環(huán)境管理體系，確保項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行后，環(huán)境質(zhì)量滿(mǎn)足相應(yīng)環(huán)境功能區(qū)的要求。
此外，作為我國(guó)環(huán)境法制體系的重要組成部分，環(huán)境公益訴訟自2015年《環(huán)境保護(hù)法》修訂實(shí)施以來(lái)，進(jìn)入了蓬勃發(fā)展時(shí)期。垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目作為與環(huán)境緊密相關(guān)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，自然而然會(huì)受到更多的關(guān)注，“一不留神”就會(huì)成為公益訴訟案件的被告，一旦違法證據(jù)確鑿，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目所屬的企業(yè)不僅會(huì)面臨承擔(dān)巨額的環(huán)境生態(tài)修復(fù)費(fèi)用，往往還會(huì)被要求停業(yè)整頓、賠禮道歉等。對(duì)涉事垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)而言，不僅是經(jīng)濟(jì)損失，還可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目停滯、企業(yè)名譽(yù)受損等不利后果。
因此，垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)在運(yùn)行過(guò)程中，應(yīng)格外關(guān)注環(huán)境保護(hù)，在可靠和穩(wěn)定處理生活垃圾的同時(shí)，須嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，可通過(guò)采取優(yōu)化工藝流程，改善垃圾處置技術(shù)和方式、提升設(shè)備運(yùn)營(yíng)水平等方式最大程度降低污染物排放濃度，避免項(xiàng)目產(chǎn)生環(huán)保違法問(wèn)題致使企業(yè)受到行政處罰或更甚者陷入環(huán)境保護(hù)公益訴訟案件中。
【參閱案例】
最高法發(fā)布2021年度人民法院環(huán)境資源審判典型案例之九——江蘇大吉發(fā)電有限公司與北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所大氣污染責(zé)任糾紛案【江蘇省高級(jí)人民法院(2020)蘇民終158號(hào)】江蘇大吉發(fā)電有限公司系鹽城市區(qū)唯一的生活垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)。按照國(guó)家規(guī)定，該公司垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目自2016年1月1日起應(yīng)執(zhí)行更為嚴(yán)格的新排放標(biāo)準(zhǔn)，由于未及時(shí)開(kāi)展焚燒爐技術(shù)改造工作，導(dǎo)致二氧化硫、氮氧化物、顆粒物等大氣污染物一直不能實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放。環(huán)保監(jiān)管行政機(jī)關(guān)鑒于公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)涉及重大社會(huì)公共利益，多次對(duì)其處以罰款的行政處罰，未實(shí)施停產(chǎn)整治等強(qiáng)制措施。北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所以該公司為被告，提起民事公益訴訟。本案經(jīng)過(guò)二級(jí)人民法院審理，最終認(rèn)定江蘇大吉發(fā)電有限公司長(zhǎng)期超標(biāo)排放造成大氣污染，損害環(huán)境公共利益，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，故判令其賠償大氣環(huán)境治理費(fèi)用5561511.93元，在江蘇省級(jí)媒體上向社會(huì)公開(kāi)賠禮道歉，支付鑒定費(fèi)等。
三、“鄰避效應(yīng)”問(wèn)題不容忽視
隨著生活垃圾分類(lèi)和處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)家大力推行生活焚燒處理設(shè)施建設(shè)。垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目是重要的民生工程，是治污單位，同樣也是排污單位，故建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠可能會(huì)對(duì)周?chē)h(huán)境構(gòu)成潛在威脅。近年來(lái)，隨著社會(huì)大眾的環(huán)保意識(shí)日漸增強(qiáng)，由垃圾焚燒發(fā)電廠選址而引發(fā)的群眾信訪及群體性事件也日益增多，例如廣州番禺、湖北仙桃、天津薊縣、北京六里屯、南京天井洼等，各地民眾均曾以垃圾焚燒發(fā)電會(huì)引發(fā)環(huán)保問(wèn)題為由，以不同的方式表達(dá)了他們對(duì)于垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的質(zhì)疑與反對(duì)。“鄰避”問(wèn)題成了垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目在選址和建設(shè)過(guò)程中繞不開(kāi)的難題。
因此，作為建設(shè)單位而言，在項(xiàng)目建設(shè)前期應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目選址論證，科學(xué)合理開(kāi)展“鄰避”項(xiàng)目廠址比選工作，積極開(kāi)展包括項(xiàng)目建設(shè)對(duì)周邊區(qū)域和相鄰城鄉(xiāng)居民點(diǎn)及有關(guān)設(shè)施的安全性、項(xiàng)目自身安全性等內(nèi)容的分析。同時(shí)，為更好的防范和化解各類(lèi)“鄰避”問(wèn)題，建設(shè)單位應(yīng)聯(lián)合當(dāng)?shù)卣块T(mén)，在項(xiàng)目屬地社區(qū)、入村廣泛開(kāi)展調(diào)研，認(rèn)真傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)，系統(tǒng)性地分析各方訴求。要圍繞周邊群眾重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題深入開(kāi)展解疑釋惑工作，將垃圾焚燒發(fā)電廠的焚燒技術(shù)裝備、污染控制等內(nèi)容制作成宣傳冊(cè)或者宣傳視頻，廣泛宣傳、循環(huán)播放，爭(zhēng)取群眾對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的信任和理解，并建立廣泛牢固的群眾基礎(chǔ)，變“鄰避效應(yīng)”為“鄰利效益”。
【參閱案例】
宜昌夷陵區(qū)化解垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目在醞釀之初就引發(fā)了“鄰避效應(yīng)”，區(qū)政府先后組織群眾到杭州、蘇州、常州、仙桃等地垃圾焚燒廠參觀考察，通過(guò)實(shí)地參觀、走訪座談、專(zhuān)家咨詢(xún)等方式，將群眾心中的疑慮打消，同時(shí)建設(shè)配套環(huán)保教育基地、科普教育基地、循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范基地、工業(yè)旅游基地和黨建基地，帶動(dòng)周邊3個(gè)村的路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，著力解決征地農(nóng)民及子女就業(yè)問(wèn)題，讓群眾切實(shí)感受到項(xiàng)目落地帶來(lái)的實(shí)惠。
四、數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)環(huán)節(jié)需高度重視
環(huán)保部于2017年印發(fā)了《關(guān)于生活垃圾焚燒廠安裝污染物排放自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備和聯(lián)網(wǎng)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，要求垃圾焚燒企業(yè)于2017年9月30日前全面完成“裝、樹(shù)、聯(lián)”三項(xiàng)任務(wù)以來(lái)，生活垃圾焚燒發(fā)電廠環(huán)境管理整體水平有了明顯提升，為自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)用于行業(yè)環(huán)境管理打好了扎實(shí)基礎(chǔ)。2020年1月1日，生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)的《生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)用管理規(guī)定》正式實(shí)施，該管理規(guī)定要求所有投入運(yùn)行的垃圾焚燒廠在投入運(yùn)行之時(shí)，應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范安裝使用自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，與生態(tài)環(huán)境部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，并確保自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、有效，該規(guī)定同時(shí)明確了自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可作為環(huán)境違法判定證據(jù)使用。次日，生態(tài)環(huán)境部在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站開(kāi)始向社會(huì)公開(kāi)全國(guó)生活垃圾焚燒發(fā)電廠顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、氯化氫、一氧化碳等5項(xiàng)常規(guī)大氣污染物和焚燒爐爐膛溫度的自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。生態(tài)環(huán)境部通過(guò)大數(shù)據(jù)分析，依法打擊環(huán)境違法行為，特別是自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假等逃避監(jiān)管行為。
由于我國(guó)對(duì)自動(dòng)檢測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假違法行為持零容忍、嚴(yán)打擊態(tài)度，故垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)在日常管理運(yùn)作過(guò)程中，應(yīng)將數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)工作作為重點(diǎn)關(guān)注問(wèn)題，首先應(yīng)建立完善的數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)和計(jì)量管理制度，定期對(duì)監(jiān)測(cè)設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行維護(hù)，保證數(shù)據(jù)傳輸穩(wěn)定；其次，對(duì)各項(xiàng)數(shù)據(jù)、信息應(yīng)詳細(xì)記錄存檔，并按照相關(guān)監(jiān)管部門(mén)的要求形成日?qǐng)?bào)表、月報(bào)表、季報(bào)表、年報(bào)表等，實(shí)時(shí)上傳相關(guān)數(shù)據(jù)，及時(shí)對(duì)監(jiān)測(cè)和計(jì)量數(shù)據(jù)進(jìn)行保存，以供隨時(shí)監(jiān)管部門(mén)和人員查詢(xún)；最后，企業(yè)應(yīng)在廠區(qū)內(nèi)顯著位置設(shè)置顯示屏，把監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)實(shí)時(shí)向社會(huì)公開(kāi)公布，便于社會(huì)公眾查看、監(jiān)督。
【參閱案例】
生態(tài)環(huán)境部對(duì)浙江省舟山旺能環(huán)保能源有限公司抽查時(shí)發(fā)現(xiàn)，該焚燒廠在焚燒爐爐溫低于850℃“烘爐”期間投加垃圾（《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》要求爐溫≥850℃時(shí)才可投入垃圾）。該行為違反《生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)用管理規(guī)定》第十三條，認(rèn)定為“通過(guò)逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物”。依據(jù)《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第九十九條第三項(xiàng)規(guī)定，舟山市生態(tài)環(huán)境局對(duì)該焚燒廠處以29萬(wàn)元罰款。
五、項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)全過(guò)程應(yīng)保持信息公開(kāi)
垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目屬于應(yīng)依法公開(kāi)環(huán)境信息的重點(diǎn)排污單位，垃圾發(fā)電項(xiàng)目所屬企業(yè)作為環(huán)境信息依法披露的責(zé)任主體，在項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)全過(guò)程均應(yīng)按照相關(guān)要求，全程保持信息公開(kāi)，根據(jù)《企業(yè)環(huán)境信息依法披露管理辦法》相關(guān)規(guī)定，垃圾發(fā)電項(xiàng)目開(kāi)展全過(guò)程信息公開(kāi)應(yīng)做到以下幾個(gè)“應(yīng)當(dāng)”：
1.應(yīng)針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的不同階段，制定完整、細(xì)致的環(huán)境信息公開(kāi)方案；
2.應(yīng)當(dāng)建立健全環(huán)境信息依法披露管理制度，規(guī)范工作規(guī)程，明確工作職責(zé)，建立準(zhǔn)確的環(huán)境信息管理臺(tái)賬，妥善保存相關(guān)原始記錄，科學(xué)統(tǒng)計(jì)歸集相關(guān)環(huán)境信息；
3.所使用的相關(guān)數(shù)據(jù)及表述應(yīng)當(dāng)符合環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)等方面的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范要求，優(yōu)先使用符合國(guó)家監(jiān)測(cè)規(guī)范的污染物監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、排污許可證執(zhí)行報(bào)告數(shù)據(jù)等。
4.應(yīng)當(dāng)依法、及時(shí)、真實(shí)、準(zhǔn)確、完整地披露環(huán)境信息，披露的環(huán)境信息應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)明清晰、通俗易懂，不得有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏。
同時(shí)根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾焚燒處理工作的意見(jiàn)》的規(guī)定，垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)還應(yīng)向社會(huì)定期公布運(yùn)行基本情況，公示污染物排放數(shù)據(jù)，接受公眾監(jiān)督。通過(guò)駐場(chǎng)監(jiān)管、公眾監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)杠桿等手段進(jìn)行監(jiān)管，采用信息化、互聯(lián)網(wǎng)+、開(kāi)發(fā)APP等方式實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)管。加強(qiáng)全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾處理管理信息系統(tǒng)上報(bào)工作，所有規(guī)劃、在建和運(yùn)行的焚燒項(xiàng)目情況必須將相關(guān)信息錄入系統(tǒng)并及時(shí)更新。
基于上述規(guī)定，信息公開(kāi)屬于垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的法定義務(wù)，若違反上述規(guī)定，還將面臨被生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令改正，通報(bào)批評(píng)，并處以罰款等行政處罰。因此發(fā)電企業(yè)在建設(shè)、運(yùn)行過(guò)程中，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目前期規(guī)劃選址情況、環(huán)評(píng)信息、建設(shè)工程開(kāi)展、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等向社會(huì)公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)垃圾發(fā)電企業(yè)最大限度的信息公開(kāi)。同時(shí)，可以通過(guò)企業(yè)網(wǎng)站或在廠區(qū)周邊顯著位置設(shè)置電子顯示屏等方式公開(kāi)企業(yè)在線(xiàn)監(jiān)測(cè)環(huán)境信息和煙氣停留時(shí)間、煙氣出口溫度、排放物濃度等自動(dòng)監(jiān)測(cè)環(huán)境信息。在保證安全運(yùn)行基礎(chǔ)上，建立與周邊公眾良好互動(dòng)和定期溝通的機(jī)制與平臺(tái)，完善公眾參觀通道，引導(dǎo)全社會(huì)客觀認(rèn)識(shí)生活垃圾處理問(wèn)題，提升公眾對(duì)垃圾焚燒項(xiàng)目的接受和認(rèn)可度，從而凝聚共識(shí)，確保項(xiàng)目的順利開(kāi)展和運(yùn)營(yíng)。
評(píng)論