環(huán)境影響評價(jià)(以下簡稱“環(huán)評”)制度是預(yù)防環(huán)境污染、推進(jìn)改善環(huán)境質(zhì)量的重要制度。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)以及生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進(jìn)，在國家政府職能轉(zhuǎn)變的形勢下，現(xiàn)有重微觀、輕宏觀的環(huán)評體系的弊端越來越突出。特別在當(dāng)前體制機(jī)制問題難以一步調(diào)整到位的情況下，加快優(yōu)化環(huán)評體系十分重要。
筆者擬從我國環(huán)評體系發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，結(jié)合我國生態(tài)文明建設(shè)的總體部署，按照實(shí)事求是的原則，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對我國環(huán)評體系的優(yōu)化談幾點(diǎn)思考。
環(huán)評工作，無論是宏觀層面還是微觀層面提出的意見，其考慮問題的出發(fā)點(diǎn)可能會(huì)涉及經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和生態(tài)區(qū)域，但是這些工作都需要落實(shí)到最基層的行政主體。因此環(huán)評體系的優(yōu)化，必須考慮這三者之間的關(guān)系，以確保環(huán)評意見的落實(shí)。
環(huán)評的出發(fā)點(diǎn)是預(yù)防，要真正實(shí)現(xiàn)預(yù)防，就必須要考慮開展—決策—實(shí)施一系列過程，而不能只停留在做的環(huán)節(jié)。
要加快優(yōu)化調(diào)整環(huán)評體系。在現(xiàn)有工作的基礎(chǔ)上，加快優(yōu)化形成層級清晰、范圍明確、宏觀與微觀相協(xié)調(diào)的環(huán)評體系。
1 環(huán)評體系存在的主要問題
黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義建設(shè)五位一體總體布局。建設(shè)生態(tài)文明，就是要秉承人與自然和諧的自然觀，核心是樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，自然恢復(fù)為主的方針，推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢。環(huán)評是源頭預(yù)防的重要制度，也是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)關(guān)系的重要制度。環(huán)評制度經(jīng)過多年的實(shí)踐和發(fā)展，對于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)能夠也必須發(fā)揮更重要的作用。
當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，黨中央、國務(wù)院要求加快轉(zhuǎn)變政府職能，簡政放權(quán)、放管結(jié)合。要切實(shí)發(fā)揮環(huán)評制度的作用，必須首先認(rèn)識環(huán)評體系經(jīng)過30多年發(fā)展自身存在的問題和制約。具體體現(xiàn)在以下方面：
一是環(huán)評體系中不同層級之間的界限需要進(jìn)一步界定。隨著環(huán)評改革工作的推進(jìn)，在簡政放權(quán)的大背景下，有的地方混淆了環(huán)評體系中不同層級之間的界限。
二是評價(jià)體系中各層級的工作重點(diǎn)存在錯(cuò)位。我國規(guī)劃環(huán)評起步較晚，在項(xiàng)目環(huán)評行政許可管理方式的影響下，不少規(guī)劃環(huán)評存在較為明顯的項(xiàng)目環(huán)評色彩。
三是評價(jià)體系不同層級之間的關(guān)系需要理順。隨著戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評工作的推進(jìn)，需要處理好戰(zhàn)略環(huán)評和區(qū)域范圍內(nèi)的規(guī)劃環(huán)評以及項(xiàng)目環(huán)評的關(guān)系。
四是環(huán)評體系中各層級的責(zé)任主體亟待明晰和強(qiáng)化。鑒于戰(zhàn)略、規(guī)劃、項(xiàng)目環(huán)評各自不同的特征，需要明確政府、部門、企業(yè)層級各自的主體責(zé)任，確保讓整個(gè)環(huán)評體系的鏈條充分發(fā)揮作用。
五是環(huán)評體系中相關(guān)信息不對稱嚴(yán)重影響效力發(fā)揮。各層級環(huán)評有關(guān)意見的落實(shí)，需要在規(guī)劃制定、決策、實(shí)施、項(xiàng)目落地的各個(gè)行政層級和環(huán)節(jié)去完成。相互關(guān)聯(lián)的不同行政層級之間信息不對稱，勢必會(huì)影響環(huán)評效力的發(fā)揮。
2 優(yōu)化環(huán)評體系需要處理好幾個(gè)關(guān)系
結(jié)合我國環(huán)評體系的發(fā)展實(shí)際，按照當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的形勢和任務(wù)要求，在系統(tǒng)梳理環(huán)評體系存在的問題的基礎(chǔ)上，要解決問題、優(yōu)化環(huán)評體系，就必須處理好以下幾個(gè)關(guān)系。
一是宏觀與微觀的關(guān)系。在環(huán)評體系中，宏觀與微觀是互相關(guān)聯(lián)且辯證統(tǒng)一的。一方面，轉(zhuǎn)變政府職能，要求加強(qiáng)宏觀決策的科學(xué)性和指導(dǎo)性;另一方面，簡政放權(quán)又要求減少微觀管理，還企業(yè)和市場決策的主動(dòng)權(quán)。但是，政府的宏觀決策和企業(yè)的微觀行為之間又不能完全割裂，戰(zhàn)略和規(guī)劃等宏觀層面環(huán)評的強(qiáng)化，必須要能夠指導(dǎo)和滿足微觀行為簡化的需求，防止微觀行為失控。而微觀行為的簡化，必須要以宏觀決策的科學(xué)性和指導(dǎo)性為前提。否則，只強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化宏觀或者簡化微觀，都會(huì)使環(huán)評體系的作用失效。
二是中央與地方的關(guān)系。在我國的管理體制下，政府宏觀決策和企業(yè)微觀行為的管理都是分級進(jìn)行的。因此，在環(huán)評體系的優(yōu)化中，必須處理好中央與地方的關(guān)系。國家層面要做好頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化宏觀和對地方的指導(dǎo)。地方層面要從改善環(huán)境質(zhì)量角度切實(shí)落實(shí)，或者提出需求及有關(guān)意見反饋。這樣才能上下聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)整個(gè)環(huán)評工作發(fā)揮作用。
三是簡政放權(quán)與放管結(jié)合的關(guān)系。當(dāng)前，簡政放權(quán)是大勢所趨，而且是必須要落實(shí)好的一項(xiàng)重要工作。但現(xiàn)在環(huán)評體系調(diào)整中有的地方也出現(xiàn)了一些風(fēng)險(xiǎn)，就是僅僅重視了簡政放權(quán)，沒有真正做到放管結(jié)合。在放權(quán)的同時(shí)，沒有注意到宏觀的強(qiáng)化和制約，或者在宏觀層面的問題還沒有研究清楚的情況下，就從形式甚至本質(zhì)上將微觀層面的內(nèi)容大幅度精簡，下放再下放，很容易引發(fā)一系列風(fēng)險(xiǎn)。
四是生態(tài)區(qū)劃、經(jīng)濟(jì)區(qū)域與行政區(qū)劃的關(guān)系。實(shí)踐證明，所有跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為相關(guān)的決策，無論是宏觀還是微觀，都必須落實(shí)到相應(yīng)的行政主體，才能真正實(shí)施。環(huán)評工作，無論是宏觀層面還是微觀層面提出的意見，其考慮問題的出發(fā)點(diǎn)可能會(huì)涉及經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和生態(tài)區(qū)域，但是這些工作都需要落實(shí)到最基層的行政主體。因此環(huán)評體系的優(yōu)化，必須考慮這三者之間的關(guān)系，以確保環(huán)評意見的落實(shí)。
五是決策、實(shí)施與責(zé)任的關(guān)系。環(huán)評的出發(fā)點(diǎn)是預(yù)防，要真正實(shí)現(xiàn)預(yù)防，就必須考慮開展—決策—實(shí)施一系列過程，而不能只停留在做的環(huán)節(jié)。因?yàn)樵谌我庖粋€(gè)環(huán)節(jié)做不好的情況下，環(huán)評的預(yù)防作用就會(huì)落空。這里就必須涉及到責(zé)任追究問題，就是責(zé)任主體在環(huán)評整個(gè)決策制定及實(shí)施過程中落實(shí)相關(guān)責(zé)任是否到位，不到位如何追責(zé)，這是推進(jìn)環(huán)評落實(shí)的制度保障。
3 加快優(yōu)化調(diào)整環(huán)評體系的建議
為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，充分發(fā)揮環(huán)評體系在優(yōu)化空間格局、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及推動(dòng)改善環(huán)境質(zhì)量上的作用，筆者提出以下幾點(diǎn)建議：
首先，加快優(yōu)化調(diào)整環(huán)評體系。在現(xiàn)有工作的基礎(chǔ)上，加快優(yōu)化形成層級清晰、范圍明確、宏觀與微觀相協(xié)調(diào)的環(huán)評體系。
政策環(huán)評方面。政策是最宏觀層面的決策，因此建議按照新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，聯(lián)合國務(wù)院有關(guān)部門及省級人民政府確定需要充分考慮環(huán)境影響的經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策范圍，包括對現(xiàn)有政策環(huán)境影響評估跟蹤的范圍，推動(dòng)環(huán)境因素切實(shí)納入政策的制定、實(shí)施及優(yōu)化中。
跨行政區(qū)域(流域)戰(zhàn)略環(huán)評方面。在現(xiàn)有戰(zhàn)略環(huán)評尚未明確納入立法框架的前提下，結(jié)合現(xiàn)有工作基礎(chǔ)，進(jìn)一步界定跨行政區(qū)域的戰(zhàn)略環(huán)評工作范圍。建議包括現(xiàn)有的大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評，省(市)級行政區(qū)域的戰(zhàn)略環(huán)評，國家級經(jīng)濟(jì)區(qū)域的戰(zhàn)略環(huán)評。戰(zhàn)略環(huán)評應(yīng)結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與生態(tài)環(huán)境目標(biāo)開展評價(jià)，推動(dòng)發(fā)展目標(biāo)與環(huán)境目標(biāo)協(xié)同實(shí)現(xiàn)。
跨行政區(qū)域(流域)戰(zhàn)略環(huán)評主要包括大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評、省(市)級行政區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評、國家級經(jīng)濟(jì)區(qū)戰(zhàn)略環(huán)評。
為便于推動(dòng)戰(zhàn)略環(huán)評成果落實(shí)，大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評應(yīng)盡可能涵蓋完整的省級或市級行政區(qū)域，并重點(diǎn)側(cè)重協(xié)調(diào)省際區(qū)域的空間格局、發(fā)展定位和方向、跨行政區(qū)域的環(huán)境影響、大區(qū)域環(huán)境政策及區(qū)域協(xié)作機(jī)制等。
省(市)級行政區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評要側(cè)重于協(xié)調(diào)全省(市)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位及空間格局優(yōu)化，協(xié)調(diào)和解決不同地市(區(qū)縣)之間的跨區(qū)域環(huán)境問題，以及環(huán)境政策及協(xié)作機(jī)制等。市級行政區(qū)域的戰(zhàn)略環(huán)評必須與城市總規(guī)的環(huán)評有所區(qū)分和界定，同時(shí)要處理好與下層位規(guī)劃環(huán)評的關(guān)系。
盡管目前國家級經(jīng)濟(jì)區(qū)戰(zhàn)略環(huán)評采用批復(fù)規(guī)劃的方式來管理，但從其內(nèi)容來看，協(xié)調(diào)的仍然是不同行政區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位和空間格局，應(yīng)從環(huán)境角度更突出其宏觀性。
規(guī)劃環(huán)評方面。由于規(guī)劃體系本身復(fù)雜、交叉等情況，要盡可能歸并界定，確保規(guī)劃環(huán)評的效果。重點(diǎn)可分為幾類：城市區(qū)域類、流域海域開發(fā)類、交通網(wǎng)絡(luò)類、資源開發(fā)類、產(chǎn)業(yè)園區(qū)類。其中，涉及跨(省、市、縣)級行政區(qū)域的，應(yīng)將協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系作為重要內(nèi)容，并將相關(guān)意見落實(shí)到相關(guān)行政區(qū)域。
項(xiàng)目環(huán)評方面。在現(xiàn)有登記表改為備案管理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步壓縮報(bào)告表范圍，突出項(xiàng)目環(huán)評企業(yè)承諾的特點(diǎn)，明確污染治理措施、生態(tài)修復(fù)措施及與排污許可管理等銜接。區(qū)域的環(huán)境問題，應(yīng)交由戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評去解決。
其次，切實(shí)推動(dòng)政府規(guī)劃決策信息公開及信息共享機(jī)制建設(shè)。政府戰(zhàn)略、規(guī)劃及決策信息對于下級行政區(qū)域、下層位決策環(huán)節(jié)具有十分重要的指導(dǎo)意義，而下層位的決策信息又是對于上層位信息的落實(shí)和反饋。在項(xiàng)目環(huán)評公眾參與和信息公開備受關(guān)注、鄰避現(xiàn)象不斷出現(xiàn)的情況下，政府和部門宏觀層面的環(huán)評信息，絕不能只停留在環(huán)評信息本身的公開，而必須建立在宏觀決策信息的可參與性和公開基礎(chǔ)上，同時(shí)建立部門之間、政府不同層級之間的信息共享機(jī)制，否則將嚴(yán)重制約環(huán)評體系作用的發(fā)揮。
第三，建立環(huán)評真正參與政府部門企業(yè)決策的保障機(jī)制。環(huán)評體系作用的發(fā)揮，有賴于從宏觀到中觀、再到微觀的各決策環(huán)節(jié)的落實(shí)。這個(gè)過程需要切實(shí)的制度保障。在當(dāng)前改革不斷深化的大背景下，一方面，項(xiàng)目環(huán)評已經(jīng)不作為項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置條件，而是并聯(lián)審批;另一方面，審議通過的《環(huán)評法》已經(jīng)在推動(dòng)規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃的互動(dòng)與融合。因此，要建立切實(shí)的保障機(jī)制，確保環(huán)評納入決策，防止“兩張皮”。
第四，建立明晰、完善的全過程責(zé)任追究機(jī)制。加快建立覆蓋從宏觀到微觀整個(gè)體系的完善的責(zé)任追究機(jī)制，切實(shí)保障政府、部門和企業(yè)在能夠落實(shí)好各項(xiàng)工作，確保責(zé)任主體依法決策好、落實(shí)好，要使監(jiān)管部門敢于發(fā)聲，依靠公眾和社會(huì)的力量強(qiáng)化監(jiān)督，推動(dòng)主體責(zé)任落實(shí)。
作者單位：
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境影響評價(jià)司
