導語：千呼萬喚，在歷經(jīng)半年多起草、征求意見、利益博弈后，事關(guān)電改全局的兩則核心配套文件終于出臺。10月11日，國家發(fā)改委、能源局公布《售電公司準入與退出管理辦法》和《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務管理辦法》。
兩則文件是新一輪電改進程中的重要催化劑，為售電、配網(wǎng)改革制定游戲規(guī)則。重點回答了電網(wǎng)企業(yè)是否可以參與競爭性售電、發(fā)（配）售一體售電模式是否可行、如何界定增量配網(wǎng)、發(fā)電企業(yè)是否可以建專線等核心問題。
目前，在中央決策層、中央督查組等力量自上而下強力推進下，電改試點（全國20個省區(qū)）正在全面鋪開，兩個配套文件的下發(fā)使改革試點有章可循、有“法”可依，標志改革進入政策落地的第二階段。
一、電網(wǎng)企業(yè)可以參與競爭性售電
售電和配網(wǎng)是本輪改革的兩大紅利，國家在政策層面為配、售電服務商設(shè)置了相對較低的準入條件和程準入序。不完全統(tǒng)計，目前全國已有1400余家售電公司注冊成立。
在準入條件上，只要符合資產(chǎn)規(guī)模、人員、場地設(shè)備、信用等級等要求，按照“一注冊、一承諾、一公示、三備案”的要求，通過當?shù)仉娏灰讬C構(gòu)及能源管理部門申請即可完成注冊。
圖表 1售電公司資產(chǎn)與售電量關(guān)系
國家鼓勵發(fā)電企業(yè)、電力建設(shè)企業(yè)、高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、供水、供氣、供熱等公共服務行業(yè)和節(jié)能服務公司開展售電業(yè)務，擁有配網(wǎng)資產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)等主體亦可以轉(zhuǎn)為擁有配電業(yè)務的售電公司。
目前售電公司主要分三類：第一類是電網(wǎng)企業(yè)的售電公司；第二類是社會資本投資增量配電網(wǎng)，擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司；第三類是獨立的售電公司。
售電公司的商業(yè)模式，除代理電量買賣外，還可以向用戶提供包括但不限于合同能源管理、綜合節(jié)能、合理用能咨詢和用電設(shè)備運行維護等增值服務，并收取相應費用；受委托代理用戶與電網(wǎng)企業(yè)的涉網(wǎng)事宜。
不可忽視的是，本次配套文件再次明確“電網(wǎng)企業(yè)也可以成立售電公司”，其競爭性售電業(yè)務，也將逐步實現(xiàn)由獨立的售電公司承擔。
可以預見，電網(wǎng)所屬售電公司、發(fā)電企業(yè)售電公司和第三方獨立售電公司將在同一市場競爭，基于電網(wǎng)企業(yè)多年電力市場運營經(jīng)驗、人才儲備和大量數(shù)據(jù)支撐，電網(wǎng)所屬售電企業(yè)將成為某個區(qū)域的龍頭。
二、發(fā)（配）售一體模式獲得政策許可
對于配售一體、發(fā)配售一體的售電模式，行業(yè)內(nèi)一直有不同的爭議。反對者認為，尤其是發(fā)配售一體形成新的“小壟斷”，與放開兩頭、關(guān)注中間的思路不符合；支持者認為，在電力市場培育階段，應該允許不同經(jīng)營方式的主體存在，以激活電力市場。
顯然，后者得到了支持，兩份配套文件支持配售一體、發(fā)配售一體售電模式。并特別提出，除電網(wǎng) 企業(yè)存量資產(chǎn)外，擁有配電網(wǎng)存量資產(chǎn)絕對控股權(quán)的公司，包括高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、地方電網(wǎng)、躉售縣等均可以開展售電業(yè)務。
《售電公司準入與退出管理辦法》在為售電公司定義時，特指提供售電服務或配售電服務的市場主體。從售電公司的業(yè)務模式界定上，即認同配售一體服務模式。
在電力體制的復雜發(fā)展進程中，我國配網(wǎng)資產(chǎn)所有權(quán)一部分歸屬國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)，除此之外還有存量配網(wǎng)資產(chǎn)由地方電力公司、工業(yè)園區(qū)管委會等投資建設(shè)。新一輪電改給后者帶來運營配網(wǎng)、經(jīng)營售電的機會。尤其是地方電力公司，憑借其固有的地域優(yōu)勢、用戶資源、配網(wǎng)資產(chǎn)，可以率先成長為配售一體化售電公司。
圖表 2 不同售電公司競爭力分析
此外“同一配電區(qū)域內(nèi)只能有一家公司擁有該配電網(wǎng)運營權(quán)，不得跨配電區(qū)域從事配電業(yè)務”的政策又為配售一體的公司提供了天然的屏障，即便是電網(wǎng)企業(yè)也不能跨界供電。而在征求意見階段，電網(wǎng)一直在謀求跨區(qū)配電的特權(quán)。《放開配網(wǎng)》征求意見稿曾提出“配電網(wǎng)運營者不得跨配電區(qū)域從事配電業(yè)務，電網(wǎng)企業(yè)除外”，但最終被刪除。
對于擁有發(fā)電資產(chǎn)的地方電力公司可以延伸“發(fā)配售一體”的經(jīng)營模式，負責配電區(qū)域內(nèi)競爭性售電和保底供電服務。在《放開配網(wǎng)》征求意見稿中，特別提出“配電網(wǎng)運營者不得同時經(jīng)營配電區(qū)域內(nèi)發(fā)電企業(yè)”，但正式文件被刪除。這一變化為發(fā)電企業(yè)參與配網(wǎng)建設(shè)、售電公司運營提供可能。
當然不可忽略的是，文件提出“擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司，具備條件的要將配電業(yè)務和競爭性售電業(yè)務分開核算。”“具備條件”這一概念又將改革的時間軸拉長，德國、澳大利亞將配售電完全分開也花了十余年時間，可以預見在5-10內(nèi)年“發(fā)配售一體化”的售電公司仍然能獲得政策支持。
圖表 3 國外售電公司經(jīng)營模式
三、配網(wǎng)是稀缺資源，配售一體售電公司擁有結(jié)算權(quán)
配網(wǎng)是稀缺資源，解決電力交易執(zhí)行最后一公里的問題。售電公司缺少配網(wǎng)作為保障，交易合同可能因電網(wǎng)通道資源有限、調(diào)度安全校核不達標等問題無法執(zhí)行。
此外，根據(jù)國家發(fā)改委政策，除電網(wǎng)所屬售電公司外，只有擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司可以向供電用戶開具發(fā)票，并承擔配電區(qū)域內(nèi)結(jié)算業(yè)務。
具體而言，（1）按照政府核定的配電價格收取配電費；（2）按合同向各方支付相關(guān)費用，并向其供電的用戶開具發(fā)票；（3）代收政府性基金及附加，交電網(wǎng)企業(yè)匯總后上繳財政；（4）代收政策性交叉補貼，按照國家有關(guān)規(guī)定支付給電網(wǎng)企業(yè)。
而獨立售電公司或平臺類售電公司不具有電費結(jié)算權(quán)限，仍延續(xù)電網(wǎng)代結(jié)算的做法。
當然，與一般售電公司相比，擁有配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)的售電公司在準入上有更高的要求：（1）注冊資本不低于其總資產(chǎn)20%；（2）專業(yè)技術(shù)等人員不少于20人；（3）應取得電力業(yè)務許可證（供電類）；（4）承擔代付其配電網(wǎng)內(nèi)使用的可再生能源電量補貼的責任（注：與征求意見相比是新增職責）。
四、非國網(wǎng)所屬增量配網(wǎng)資產(chǎn)將炙手可熱
電改9號文提出“放開增量配電投資業(yè)務”，但一直以來對于增量配網(wǎng)的概念不一。目前主要有按照電壓等級、時間、產(chǎn)權(quán)、功能等多種分類方法，在山西、重慶等地改革方案中各有不同的切分依據(jù)。
《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務管理辦法》則提出，增量配網(wǎng)“原則上指110千伏及以下電壓等級電網(wǎng)和220（330）千伏及以下電壓等級工業(yè)園區(qū)（經(jīng)濟開發(fā)區(qū)）等局域電網(wǎng)。除電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)外，其他企業(yè)投資、建設(shè)和運營的存量配電網(wǎng)，適用本辦法?！?/p>
配套文件綜合了電壓等級、電網(wǎng)功能、產(chǎn)權(quán)三個維度，對配網(wǎng)進行了切分。據(jù)此依據(jù)，我們認為增量配網(wǎng)無非有兩種（1）完全新建的配電網(wǎng)絡(luò)，從無到有；（2）非電網(wǎng)企業(yè)所屬配網(wǎng)資產(chǎn)。
根據(jù)電改9號文精神，發(fā)改委鼓勵社會資本投資、建設(shè)、運營增量配電網(wǎng)；鼓勵電網(wǎng)企業(yè)與社會資本通過股權(quán)合作等方式成立產(chǎn)權(quán)多元化公司經(jīng)營配電網(wǎng)。在具體實施過程中，前者傾向以ppp模式撬動配網(wǎng)投資，發(fā)改委并提出批復100個增量配網(wǎng)試點；后者則以貴安新區(qū)、前海蛇口為代表，推進混改。
但我們在調(diào)研中了解到，社會資本與電網(wǎng)企業(yè)合資或完全新建配網(wǎng)項目存在一定難度。（1）電網(wǎng)經(jīng)常以配網(wǎng)應由國有獨資或絕對控股為由，對社會資本投資的增量配電網(wǎng)提供接入服務不積極，不愿意參建非全資的項目；（2）社會資本必須與電網(wǎng)簽訂供電協(xié)議，作為獲得供電許可證的前置條件。
在這種條件下，非電網(wǎng)企業(yè)所屬的配網(wǎng)資產(chǎn)正成為炙手可熱的資產(chǎn)。為獲得稀缺的配網(wǎng)資源，社會資本和電網(wǎng)企業(yè)將更傾向于對存量配網(wǎng)資產(chǎn)的重組并購，隨之而來的是配網(wǎng)升級改造的市場需求。
五、發(fā)電企業(yè)不能建專線向用戶直接供電
發(fā)電企業(yè)建專線向隔壁鄰居直接供電的設(shè)想暫時被打破。按照現(xiàn)有政策：“發(fā)電企業(yè)及其資本不得參與投資建設(shè)電廠向用戶直接供電的專用線路，也不得參與投資建設(shè)電廠與其參與投資的增量配電網(wǎng)絡(luò)相連的專用線路?！?/p>
專線直供指發(fā)電廠通過專線向大用戶輸送電能，不需要電網(wǎng)提供輸電服務。
至于國家對專線下發(fā)禁令的緣由，一方面是專線點對點供電對電網(wǎng)利益不利，反對聲音大，另一方面現(xiàn)有政策與專線建設(shè)需求沖突。具體而言，（1）投資配網(wǎng)需要行政許可，企業(yè)自行建設(shè)受到約束；（2）配電網(wǎng)絡(luò)依然具有一定的自然壟斷性，同一地區(qū)只允許一家擁有配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)的售電公司；（3）按照大用戶直購電要求，原電監(jiān)會規(guī)定交易必須通過公用網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)，不允許直接建設(shè)供電線路。
圖表 4 配套文件正式稿與征求意見稿主要變化
