日前，廣西壯族自治區(qū)出臺的《廣西營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展實施方案》(以下簡稱《方案》)提出，在水電、風電、光伏、生物質發(fā)電等新建電源項目全面推行以競爭性方式確定項目投資主體，并逐步擴大至新建煤電項目。除此之外，支持民營資本參與火電等電源項目投資建設。
對于這份《方案》，有分析人士表示，這是煤電行業(yè)步入競爭性配置時代，煤電投資主體多元化的積極信號。但也有業(yè)內人士認為，從2002年首輪電改到“9號文”發(fā)布，煤電行業(yè)投資主體早已多元化。“只不過出于多種原因，民企難以介入罷了。”
民資僅占煤電市場5%
目前，央企、國企等國有資本是我國煤電領域的主要投資主體，其他資本鮮有入局。上述《方案》中提出的“支持民營資本參與火電等電源項目投資建設”，是否意味著煤電可以通過競爭配置方式組織建設，并打破目前基本由國有資本投資的局面?
華北電力大學經濟與治理學院教授袁家海告訴記者：“競爭性配置煤電項目有助于深化電力市場化改革，從投資側強化市場競爭。同時，有助于深化煤電領域的混合所有制，有利于改變當前煤電領域國有獨大的所有制格局。”
相關數(shù)據(jù)顯示，2002年左右，外資企業(yè)約占我國煤電市場份額的7%。而到目前，民營資本約占整個煤電市場的5%，外資企業(yè)幾乎全部撤資。
“一直以來煤電從未有過‘只能由國企投資’這種說法，其投資主體與國有企業(yè)、民營企業(yè)，甚至是外資企業(yè)并無必然關系。”上述業(yè)內人士告訴記者。
在另一位不愿具名的專家看來，煤電投資主體多元化本是常態(tài)，不能將其看成一種進步。“現(xiàn)在推行市場化改革，投資應交由市場決定，投資商會根據(jù)收益率做出投資決策，進而推行競爭性配置。目前新能源采用競價機制，以上網(wǎng)電價高低競爭，以后電價都市場化了，鼓勵民資進入煤電的意義何在?”
該專家認為，目前新能源競價上網(wǎng)，政府沒有補貼，建立一套公平規(guī)則，讓最有能力的業(yè)主負責項目，這是電力行業(yè)配置方式的一種轉變，政策驅動轉向真正市場競爭。“對煤電而言，國家政策非常明確，特別是‘9號文’發(fā)布后，沒有發(fā)電計劃保障和收益托底。因此，從選擇機制上來說，2015年之后新核準的煤電，項目業(yè)主也應是最適合、綜合能力最優(yōu)的投資主體。”
隱形“門檻”導致入局難
國務院2012年發(fā)布的《中國的能源政策2012》白皮書曾指出，鼓勵民間資本全面參與能源行業(yè)。但八年過去了，進入煤電行業(yè)的民營資本緣何寥寥無幾?
“從行政許可上說，民營企業(yè)想拿到建設許可的‘路條’并非易事，某些地區(qū)甚至根本拿不到，實際操作過程中有‘玻璃門’和‘旋轉門’存在，將民營和外資擋在了市場門外。”上述業(yè)內人士坦言。
除了市場準入壁壘，經營困難也是民營企業(yè)涉足煤電的掣肘。
“雖說煤炭已經整體市場化了，但電煤大多由政府組織洽談。因為不完全的市場化，民營或外資企業(yè)可能拿不到長協(xié)煤，從經營角度而言，這意味著沒有什么優(yōu)勢。”上述業(yè)內專家表示。
此外，從事煤電需要足夠的資金實力和抗風險能力，這對民營資本是不小的挑戰(zhàn)。
“煤電廠投資動輒上億，需要足夠的資金，還得有技術、經驗和人才，對大多數(shù)民營企業(yè)來說，這些都是障礙。為什么要搞電力市場化改革?就是因為競爭應該是全方位的，如果大家都有能力干，就打開大門一起競爭，不能由政策決定讓誰來干，起碼不能戴有色眼鏡對待民營資本。”上述業(yè)內人士說。
投資主體短期難改變
為彌補當前短板，上述《方案》指出，深化“放管服”改革，進一步精簡市場準入行政審批事項，全面落實放寬民營企業(yè)市場準入負面清單，不得額外對民營企業(yè)設置準入條件;持續(xù)跟蹤、定期評估市場準入有關政策落實情況，及時發(fā)現(xiàn)并推動破除各種形式的市場準入不合理限制和隱性壁壘;開展疏解治理投資“堵點”專項行動，制定全區(qū)統(tǒng)一投資審批管理事項清單。
對此，一位國有煤電企業(yè)負責人坦言：“即使政策針對性調整，短期內國有資本作為我國煤電開發(fā)主體的地位仍然難以動搖，不會有什么影響。”
那么，在地方政府的鼓勵下，民營資本投資煤電的積極性如何?
據(jù)了解，2016年以來煤炭價格持續(xù)上漲，但煤電聯(lián)動并未嚴格執(zhí)行，煤電廠無法將上漲的成本通過電價傳導出去。2018年以來，降電價成為為工商業(yè)企業(yè)減負的重要途徑，煤電廠希望通過漲電價來疏導成本的愿望幾乎難以實現(xiàn)。
“隨著風電、光伏等新能源的快速發(fā)展，煤電企業(yè)一方面要讓出發(fā)電小時，為規(guī)模逐漸擴大的新能源提供消納空間，另一方面要為新能源提供系統(tǒng)調峰。電價不能覆蓋發(fā)電成本，發(fā)電小時數(shù)又達不到設計值，根據(jù)煤電行業(yè)整體營收狀況判斷，民資進入煤電行業(yè)的積極性恐怕不高，短期內投資主體仍為國有資本。”上述負責人表示。
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