近日，國家能源局就《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》（下稱“新版《能源法》”）再次向社會公開征求意見。這是該法第二次公開征求意見，第一次是已經撤銷的原國家能源領導小組辦公室組織的，時間是2007年12月3日。
兩次公開征求意見相隔13年，這在我國立法實踐中并不多見。我們相信，這與近年來的能源改革有很大關系。我國改革開放多年來使用最多的一種立法方式是，對于改革還在深入的領域，立法時給改革留出空間，為先行先試、探索經驗留路子；對實踐證明已經比較成熟的改革經驗和行之有效的改革舉措，及時上升為法律。能源立法工作也是如此。在改革探索階段，各方認識難免不一，很難就能源法達成一致；經歷實踐檢驗后，各方容易達成共識，用法律確認改革成果也就水到渠成了。因此，新版《能源法》實際上是對我國能源改革經驗、改革舉措的總結，集中反映了包括國家發(fā)展改革委、國家能源局在內的起草單位的共識——至少是現(xiàn)階段的，揭示了我國能源改革、發(fā)展的方向?？梢哉f，公開征求意見本身就具有宣示能源改革成果的意義。
研讀新版《能源法》，特別是與2007版相比，能夠發(fā)現(xiàn)不少曾經引發(fā)討論甚至爭議的問題都有了初步結論或解決思路。
能源市場化 確立改革方向
能源屬于關系國計民生的基礎性行業(yè)，大多離不開固定區(qū)域、特定輸送管網，具有自然壟斷屬性，“計劃”“壟斷”一直是我國能源的主要特征，電力、石油、天然氣甚至被稱為“計劃經濟的最后堡壘”。能源改革是堅持計劃為主，還是走向市場，實踐中一直存有不同程度的爭議，即使是在中央文件對于能源改革的市場化方向已經明確的情況下，這種爭論也始終在一定范圍內存在。
新版《能源法》為這一爭論徹底劃上了句號。該法在總則中即明確提出“能源市場化”的原則，“國家堅持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，構建有效競爭的市場結構和市場機制，在競爭性領域形成主要由市場決定能源價格的機制，建立有效的能源監(jiān)管體系”（第十四條）。同時，專設第五章“能源市場”規(guī)定能源市場的主體、目標、價格機制、市場監(jiān)管等問題?？梢?，“能源市場化”已是共識，即將以法律的形式確認下來，這標志著能源領域計劃與市場的爭論將劃上句號，為能源市場化改革的進一步深化奠定基礎。
區(qū)別對待不同業(yè)務
壟斷和競爭并存
壟斷是市場經濟的天敵。破除壟斷、公平競爭是能源市場化的必然要求。由于能源領域存在輸送管網等自然壟斷，集產供銷于一身的垂直一體化的獨家壟斷經營曾被視為最佳模式，在我國電力、石油行業(yè)長期存在。近年來的改革，則是在區(qū)分壟斷環(huán)節(jié)與競爭環(huán)節(jié)、壟斷性業(yè)務與競爭性業(yè)務的基礎上，實行切分，針對不同環(huán)節(jié)施以不同的對策：一方面，承認并保持壟斷環(huán)節(jié)的存在，對壟斷性業(yè)務加強監(jiān)管；另一方面，放開競爭性環(huán)節(jié)，讓競爭性業(yè)務走向市場。“管住中間，放開兩頭”，就是這一原則的具體體現(xiàn)。以石油天然氣行業(yè)的改革為例，輸送管網屬于自然壟斷環(huán)節(jié)，生產、銷售屬于競爭性環(huán)節(jié)。解決思路是實行網運分開，石油天然氣管網公司獨家負責管網的投資、建設、調度、運行，但不得從事油氣生產、購銷；生產、銷售等競爭性環(huán)節(jié)則完全放開，向社會開放。
可見，在壟斷與競爭的問題上不搞一刀切，而是根據(jù)業(yè)務特點區(qū)別對待，是改革實踐取得的重要經驗，于是新版《能源法》將其上升為法律，明確“能源領域的自然壟斷性業(yè)務與競爭性業(yè)務應當分開經營” （第六十四條）。
破除所有制限制
向民營、外資全面開放
2007版《能源法》曾對民營資本、外資進行限制，規(guī)定“國有資本關系國家安全和國民經濟命脈的能源領域，實行國有資本控股為主體的投資產權制度”（ 第十六條）。但隨著我國改革的進一步深化和對外開放的擴大，這一限制已具備了取消條件。因此，新版《能源法》明確，“從事能源開發(fā)利用活動的投資、經營和管理主體應當公平競爭，其合法權益受法律保護”（第十四條），“鼓勵各類投資主體依法平等參與能源開發(fā)利用活動和基礎設施建設”（第六十四條）。這意味著，不再區(qū)分所有制，能源領域向民營資本和外資全面開放。
監(jiān)管模式不變
發(fā)改委、能源局各司其職
在能源監(jiān)管的問題上，是“政監(jiān)合一”還是“政監(jiān)分離”，一直有不同意見。我國歷史上曾實行過不同模式，比如當年的國家電力監(jiān)管委員會就是政監(jiān)分離的探索。新版《能源法》并未提及政監(jiān)分離，而是授權給了國務院能源主管部門，也就是國家能源局。明確“國務院能源主管部門依照本法和國務院規(guī)定的職責對全國能源開發(fā)利用活動實施監(jiān)督管理”（第十六條）。對于能源監(jiān)管的具體問題，則明確“能源監(jiān)管條例由國務院制定”（第九十條）。
在發(fā)展改革委與能源局的分工上，新版《能源法》基本沿用了發(fā)展改革委主要管規(guī)劃、管價格的現(xiàn)有模式，規(guī)定“全國綜合能源規(guī)劃由國務院能源主管部門組織編制，經國務院發(fā)展改革部門審核后報國務院批準實施”（第二十四條），“全國分領域能源規(guī)劃由國務院能源主管部門會同國務院發(fā)展改革部門，依據(jù)全國綜合能源規(guī)劃組織編制和實施”（第二十五條）；作為監(jiān)管核心的能源價格成本監(jiān)審，由“價格主管部門按照規(guī)定開展”（第六十七條）。
完善消納保障措施
優(yōu)先發(fā)展可再生能源
在已經制定《中華人民共和國可再生能源法》，獲得專門立法保護的情況下，新版《能源法》再次將可再生能源擺在了突出重要的位置：統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，“可再生能源”在該法中出現(xiàn)高達24次。
新版《能源法》圍繞 “消納”難題進行制度設計，提出了可再生能源目標制度、強制消納保障制度和消費管理政策等具體措施，明確政府、企業(yè)、個人的責任。規(guī)定“制定全國可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標以及一次能源消費中可再生能源比重目標，列入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及年度計劃的約束性指標，并分解到各省、自治區(qū)、直轄市實施”（第四十四條）。“規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市社會用電量中消納可再生能源發(fā)電量的最低比重指標。供電、售電企業(yè)以及參與市場化交易的電力用戶應當完成所在區(qū)域最低比重指標”（第四十五條）。 “鼓勵單位和個人購買可再生能源等清潔低碳能源” （第六十三條），上述一系列措施具有很強的操作性，必將有助于從根本上解決可再生能源的消納難題。
對于發(fā)電補貼政策，則授權國務院有關部門“根據(jù)交易情況相應調整”（第四十五條），這意味著補貼將是動態(tài)的。
健全普遍服務機制
保障公民基本用能權
交叉補貼問題是能源領域的頑疾，在電力行業(yè)表現(xiàn)得尤為突出，已成為電力體制改革的絆腳石。普遍服務機制是解決交叉補貼、保障公民基本用能權的必然選擇。
新版《能源法》提出，“國家健全能源普遍服務機制，保障公民獲得基本能源供應與服務”（第十二條）；要求電力等能源供應企業(yè)承擔普遍服務義務（第五十八條），否則，造成用戶經濟損失的，要處以罰款（第一百零九條）；至于備受關注的能源普遍服務補償?shù)木唧w辦法，則采取了授權的方式，“由國務院能源主管部門會同國務院財政部門、價格主管部門等有關部門制定，報國務院批準后公布施行” （第五十八條）。
輸送管網無歧視開放
保障市場主體公平接入
在允許輸送管網壟斷經營的同時，必須加強公平開放的監(jiān)管，防止經營者利用壟斷地位侵犯其他企業(yè)和消費者的合法權益。
新版《能源法》規(guī)定，“電網、石油天然氣管網等能源輸送管網設施應當完善公平接入機制，依法向符合條件的能源生產、銷售企業(yè)等市場主體公平、無歧視開放”，強調“任何單位和個人不得限制市場主體按照國家有關規(guī)定申請接入能源輸送管網”（第五十三條）。同時，對管網公平開放的監(jiān)管措施、違反公平開放的法律責任做出規(guī)定， “對責任方按日處以經濟損失額二倍以上五倍以下的罰款”（第一百零九條）。
實現(xiàn)更大范圍跨行業(yè)標尺競爭
有助改革經驗快速移植
除上述內容外，新版《能源法》在很多方面都進行了明確。包括：對火電不是一概否定，而是提出發(fā)展清潔、安全、高效火力發(fā)電以及相關技術；在能源“遠方來還是身邊取”的問題上，提出“堅持集中式和分布式并舉、本地消納和外送相結合的原則發(fā)展風電和太陽能發(fā)電”，對農村不是一味要求能源輸送網絡的全面覆蓋，而是鼓勵城鎮(zhèn)和農村“就地開發(fā)利用可再生能源，建設多能互補的分布式清潔供能體系”；明確對跨境能源基礎設施的監(jiān)管；提出能源審計，要求培育專業(yè)咨詢機構、專業(yè)人員，等等。
同時，另一個潛在影響或許更值得期待。新版《能源法》讓不同能源行業(yè)、不同能源企業(yè)處在同樣的法律規(guī)范之下，實現(xiàn)了更大范圍的跨行業(yè)標尺競爭，“對標”將有助于改革經驗的快速移植，如電力改革可以借鑒石油天然氣“網運分離”的經驗，這對能源改革而言無疑是巨大利好。
（作者系北京鑫諾律師事務所高級合伙人、專業(yè)能源律師，本文僅代表作者個人觀點）
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