2016年，在電力過剩加劇的形勢下，電力體制改革風起云涌，地方電力體制綜合改革和有關業(yè)務改革試點方案紛紛推出，但總體上還是雷聲大雨點小。配電網業(yè)務改革方案遲至2016年第四季度推出，比其它電力體制改革配套文件晚了將近一年。但這位“遲到者”卻釋放出電網輸配分開、產權制度改革及監(jiān)管改革的重大信號。
激烈博弈中強力推出
電改“9號文”明確，要“有序向社會資本放開配售電業(yè)務”，“按照有利于促進配電網建設發(fā)展和提高配電運營效率的要求，探索社會資本投資配電業(yè)務的有效途徑。逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務，鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務”。這實際上是實施輸電和配電業(yè)務分開的重大信號。同時，要求“繼續(xù)深化對區(qū)域電網建設和適合我國國情的輸配體制研究”，暗示當時對包括輸配分開在內的輸配電體制改革存在爭議。但是，輸配電體制改革的“發(fā)令槍”已響，突破點聚焦在增量配電業(yè)務放開上。
值得關注的是，國家有關部門在制定電改配套文件過程中，在輸配電體制改革方面明顯存在激烈博弈。2015年11月26日，《國家發(fā)改委、國家能源局關于印發(fā)電力體制改革配套文件的通知》（發(fā)改經體【2015】2752號）涉及至少9個國務院部委辦局參與制定并經經濟體制改革工作部級聯(lián)席會議（電力專題）審議通過的6個電力體制改革配套文件，包括輸配電價改革、電力市場建設、電力交易機構組建、有序放開發(fā)用電計劃、售電體制改革及燃煤自備電廠監(jiān)督，唯獨沒有涉及配電業(yè)務。為何如此，值得玩味。
時隔近一年，2016年10月8日，“國家發(fā)改委、國家能源局關于印發(fā)《售電公司準入與退出管理辦法》和《有序放開配電網業(yè)務管理辦法》的通知（發(fā)改經體【2016】2120號）”發(fā)布，正式將有序放開配電網業(yè)務管理納入電力體制改革配套文件。2016年11月27日，國家發(fā)改委、國家能源局印發(fā)了《關于規(guī)范開展增量配電業(yè)務改革試點的通知》（發(fā)改經體【2016】2580號），確定了第一批105個增量配電業(yè)務改革試點項目。2016年12月8日，國家能源局印發(fā)了《關于對擁有配電網運營權的售電公司頒發(fā)管理電力業(yè)務許可證（供電類）有關事項的通知》（國能資質【2016】353號），標志著配電網業(yè)務改革進入實質性操作階段。
釋放電網深度改革重大信號
第一，放開配電網業(yè)務，實際上是對增量電網實施輸配網業(yè)務體制分離，可為存量電網輸配網業(yè)務體制分離積累經驗。
增量配電網業(yè)務可由社會資本控制，新的市場主體獨立投資、建設、運營、核算，完全脫離了原來電網企業(yè)的控制，新的市場主體與電網企業(yè)是法人之間的經濟關系，配電業(yè)務與輸電業(yè)務在體制機制上完全分離。
這種徹底性的輸配電體制分離，完全不同于曾經嘗試的電網內部單獨核定輸配電成本、單獨核算輸配電業(yè)務。在原電網體制內實施相對獨立的輸配電業(yè)務分開很難，不能有效控制資源浪費和轉移，擺脫不了原電網內外部環(huán)境，解決不了內部人控制問題和信息不對稱問題，分辨不出配電網投資、運營效率的高低。
可以預期，增量配電網投資和運營效率的提升，必將進一步推動存量配電網投資和運營效率的提升，進而推動整個電網效率的提升。此外，配電業(yè)務的放開也可能加速電網輸配電業(yè)務的體制性分離，甚至觸發(fā)對輸電網體制的改革。
第二，配電網向社會資本開放是電網產權制度改革的重大突破。
在此輪電力體制改革中，首次推出了電網產權制度改革措施。即產權向社會資本開放，這將實現(xiàn)產權多元化、民營化或私有化。
產權的多元化甚至民營化，是改革反對者的核心論據(jù)。他們認為，民營化會推高電價，在國家救災等緊急狀態(tài)下國有企業(yè)能更好發(fā)揮作用。但支持者卻認為，產權向社會資本開放，恰恰能夠改善企業(yè)治理結構，“促進配電網建設發(fā)展，提高配電網運營效率”。
所以，總體來講，如果改革試點成功，存量電網資產產權多元化將為期不遠。
根據(jù)《有序放開配電網業(yè)務管理辦法》，配電網原則上指110千伏及以下電壓等級電網和220（330）千伏及以下電壓等級工業(yè)園區(qū)（經濟開發(fā)區(qū)）等局域電網。配電網業(yè)務是指對以下三個方面增量或存量配電網的投資、建設和運營：1、滿足電力配送需要和規(guī)劃要求的增量配電網；2、以混合所有制方式投資增容擴建的配電網；3、除電網企業(yè)以外的其他企業(yè)的存量配電網。
第三，有序放開配電網業(yè)務，實質上是全方位引入市場機制，必然倒逼電網監(jiān)管體制加快改革。
這次配電網業(yè)務改革，不僅在投資（包括產權多元化）、建設、運營等環(huán)節(jié)引入市場競爭機制，而且還要推動政府加速配電網企業(yè)績效、配電價格監(jiān)管等方面改革進程。
一方面，根據(jù)《有序放開配電網業(yè)務管理辦法》，“鼓勵社會資本投資、建設、運營增量配電網”，對“擁有配電網運營權的售電公司”，“應創(chuàng)新運營機制和服務方式，以市場化、保底供電等多種形式向受托用戶售電”。
但另一方面，監(jiān)管體制改革顯得更為重要。在項目管理方面，辦法要求，“地方政府能源管理部門應當通過招標等市場化機制公開、公平、公正優(yōu)選確定（增量配電網）項目業(yè)主，明確項目建設內容、工期、供電范圍并簽訂協(xié)議?！睋Q言之，如何引入市場機制，提高辦事效率，是政府需要繼續(xù)解決的一個問題。
在運營方面，配電網運營者在其配電區(qū)域內從事供電服務，其核心內容應包括“向各類用戶提供電力普遍服務。公開配電網絡的運行、檢修和供電質量、服務質量等信息”，“向市場主體提供配電服務、增值服務”，“向非市場主體提供保底供電服務”。實際上，在監(jiān)管層面政府應該實施績效激勵監(jiān)管，把供電質量、服務質量等配電業(yè)務質量與配電收入掛鉤，這是政府監(jiān)管改革的重要內容。
電價監(jiān)管制度改革是監(jiān)管制度改革最核心內容。根據(jù)《有序放開配電網業(yè)務管理辦法》，“增量配電區(qū)域的配電價格由所在?。▍^(qū)、市）價格主管部門依據(jù)國家輸配電價改革有關規(guī)定制定，并報國家發(fā)改委備案。配電價格核定前，暫按售電公司或電力用戶接入電壓等級對應的省級電網共用網絡輸配電價扣減該配電網接入電壓等級對應的省級電網共用網絡輸配電價執(zhí)行。”
但現(xiàn)行成本加成定價方式并不利于促進企業(yè)提高投資和運營效率，也很難解決監(jiān)管信息不對稱問題。以監(jiān)管期內價格限制、價格招標或對標定價為核心輔助績效激勵的綜合定價方式，應是配電價格監(jiān)管改革探索的方向；同時，應引入有效的社會公開監(jiān)督，建立健全監(jiān)管會計和監(jiān)管審計制度。
監(jiān)管改革決定成敗
衡量配電網業(yè)務改革成敗，關鍵是看能否促進配電網建設發(fā)展，提高配電網運營效率，提高供電質量和服務質量，降低用戶購電成本。配電網業(yè)務改革面臨極大的失敗風險，關鍵在監(jiān)管體制機制改革。
第一，市場環(huán)境系統(tǒng)性改革是配電網業(yè)務改革成敗的關鍵。
根據(jù)改革安排，政府有關部門應該承擔主要責任，這些部門應該切實轉變觀念，提高專業(yè)水平，系統(tǒng)地重建配電網市場主體的市場環(huán)境，建立健全廉潔高效監(jiān)管機構。監(jiān)管制度改革的核心是建立市場化的配電網價格形成機制及配電網績效激勵機制；同時，分開競爭和非競爭性業(yè)務，建立監(jiān)管會計等有關信息披露、報送制度，引入社會監(jiān)督，有效解決信息不對稱問題。
切實加強市場主體培育。對配電網建設和運營市場主體，在金融、財政、稅收、工商、技術、人力等方面給予大力政策支持，對短板專業(yè)要加強指導、培訓，逐步使其具有與電網相抗衡的各種資源。
第二，科學確定配電網價格空間有利于促進電網健康發(fā)展。
配電網價格空間過大過小都不利于健康發(fā)展。電價空間的科學合理劃分，有利于發(fā)揮價格的引導作用，促進電力特別是電網內部協(xié)調發(fā)展。在確定配電網價格空間時，應該圍繞電力客戶需求，依據(jù)現(xiàn)狀和發(fā)展規(guī)劃，有利于分布式電源發(fā)展，著眼于配電網智能發(fā)展，充分考慮勞動密集、科技密集等因素。
第三，正確認識配電網業(yè)務開放導致的同網不同價矛盾。
這是其中一項政策風險。由于增量配電網業(yè)務的競爭性，同一價區(qū)電網的配電網可能由不同市場主體投資、運營，從而導致價格差異，使終端同一類用戶用電價格不同，即同網不同價。同時，同一價區(qū)電網不同配電網市場主體，也可能是縣級供電公司。
這一改革政策實施的結果，與1998年我國對農村電網實行“兩改一同價”（“改革農村電網管理體制，改造農村電網，實現(xiàn)城鄉(xiāng)用電通網同價”）的結果相反。那時地方縣一級電網由中央電網代管，經過股份制改造后改為直管。但國務院辦公廳于2013年1月23日發(fā)布的《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》要求，2015年將全面實施新一輪農村電網改造升級，實現(xiàn)城鄉(xiāng)各類用電同網同價。這些矛盾需要政策協(xié)調。
第四，放開配電網業(yè)務政策中的折中規(guī)定影響改革效果。
這是改革方案不完備性風險?！队行蚍砰_配電網業(yè)務管理辦法》允許“電網企業(yè)控股增量配電網擁有其運營權”，“鼓勵電網企業(yè)與社會資本通過股權合作等方式成立產權多元化公司經營配電網”。這一規(guī)定可能在電網“一股獨大”作用下，沿用電網原有的管理模式，難以提高配電網運營效率，甚至可能產生配電網市場主體的非公平競爭。此外，辦法還允許配電網市場主體調度與運營一體化，此措施仍受制于電網原有模式，不利于調度與電網分離的深度改革等，應該在試點改革中探索、修正。
?。ㄗ髡呦等A能技術經濟研究院市場研究室主任）
