可再生能源政策基石
自2013年開始，中央政府和能源主管部門持續(xù)出臺了一系列支持光伏發(fā)展的政策，涉及財政補(bǔ)貼、建設(shè)規(guī)模、發(fā)展方向指引、全額收購等各個環(huán)節(jié)。這些政策從點(diǎn)、線、面立體涵蓋了整個中國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，支撐這個行業(yè)從一棵幼苗快速成長為參天大樹。
無論是風(fēng)電還是太陽能，可再生能源在中國得以高速發(fā)展的基礎(chǔ)都得益于制定了專門針對這一能源形式的法律和財政支持政策?！犊稍偕茉捶ā芳敖⒃诖酥系目稍偕茉礃?biāo)桿電價和度電補(bǔ)貼制度，是所有可再生能源相關(guān)政策得以推行的大前提和整個政策體系得以構(gòu)建的基本面。
《可再生能源法》
2006年1月1日，《可再生能源法》正式實(shí)施。這項法律的制定和頒布對可再生能源的發(fā)展起到至關(guān)重要的推動作用。2009年，該法又啟動了修改工作，這次修法確定了對可再生能源實(shí)施全額保障性收購，這一決定對行業(yè)影響深遠(yuǎn)。
《可再生能源法》是中國可再生能源的綱領(lǐng)性大法，奠定了大力發(fā)展可再生能源在法理上的合理性。其中，第十四條規(guī)定了國家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度。這條法例規(guī)定了電網(wǎng)對可再生能源的優(yōu)先收購義務(wù)，在可再生能源發(fā)展初期提供了強(qiáng)大的支持，正是由于這一法律條文的支持，中國可再生能源才得以進(jìn)入真正的高速發(fā)展時期。
可再生能源標(biāo)桿電價+度電補(bǔ)貼制度
在中國可再生能源發(fā)展初期，政府為制定相關(guān)支持政策參考了許多國外制度。據(jù)國家發(fā)改委能源研究所能源經(jīng)濟(jì)與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任高虎介紹，21世紀(jì)的第一個十年，正是歐洲風(fēng)電發(fā)展的一個高峰時期，德國成為中國發(fā)展可再生能源的一個重要參照國，其實(shí)施的固定電價政策被認(rèn)為是促進(jìn)可再生能源規(guī)?；l(fā)展的一種政策體系，當(dāng)時受到很多研究者和決策者的大力推崇，中國能源主管部門在權(quán)衡了可再生能源配額制和度電補(bǔ)貼制度（FIT）的各種利弊后，決定選擇后者作為長期支持可再生能源發(fā)展的關(guān)鍵支持政策。
財政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局在2011年確定了通過征收可再生能源電價附加為可再生能源發(fā)電進(jìn)行補(bǔ)助的支持方式。電力用戶應(yīng)繳納的可再生能源電價附加由電網(wǎng)企業(yè)代征，然后從補(bǔ)貼資金池中，根據(jù)可再生能源項目的標(biāo)桿上網(wǎng)電價高于當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C(jī)組標(biāo)桿電價的差額補(bǔ)貼給發(fā)電企業(yè)。
這項補(bǔ)貼政策的實(shí)施和落實(shí)確保了建設(shè)可再生能源有利可圖，保證可再生能源發(fā)電企業(yè)的投資回報，從政府財政決算的角度來看，F(xiàn)IT制度模型簡單、可操作性強(qiáng)，適合剛剛起步的可再生能源產(chǎn)業(yè)。實(shí)際上，這項政策的實(shí)施確實(shí)大大刺激了可再生能源的建設(shè)，無論是風(fēng)電還是光伏，都在實(shí)質(zhì)的財政補(bǔ)貼支持下，以較短的時間實(shí)現(xiàn)了裝機(jī)量的猛增。
不斷進(jìn)化的光伏政策
除了針對所有可再生能源的立法和補(bǔ)貼方面的基礎(chǔ)政策，針對光伏發(fā)電的特定政策從2013年才開始有系統(tǒng)地制定。
2013年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，提出“2013—2015年，年均新增光伏發(fā)電裝機(jī)容量10GW左右，到2015年總裝機(jī)容量達(dá)到35GW以上”的建設(shè)目標(biāo)，并提出從分布式、光伏電站、國際市場等不同板塊積極開拓應(yīng)用市場，以及對規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展秩序和并網(wǎng)管理服務(wù)等都做出了指導(dǎo)。
這份意見被稱為第一個光伏“國策”，自十二五之后，光伏發(fā)電獲得中央層面的系統(tǒng)政策支持，這是前所未有的、針對光伏產(chǎn)業(yè)的扶持政策，盡管這份意見的內(nèi)容也是指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性的，但它為光伏下一階段的發(fā)展規(guī)模設(shè)立了清晰的目標(biāo)?？梢哉f，中國光伏得以崛起就是自這份意見而始。
2014年9月，國家能源局發(fā)布《進(jìn)一步落實(shí)分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》。業(yè)界人士將該通知稱為“分布式新政”。該通知的核心在于在政策上正式界定了分布式光伏的定義和范圍，并且明確了分布式項目的收益模式。這一通知下發(fā)后，市場對分布式項目的投資熱情有所提高，但由于分布式項目存在融資困難、屋頂產(chǎn)權(quán)不明晰等等問題，分布式光伏一直沒有大規(guī)模爆發(fā)。
2015年12月，中國開始降低地面光伏電站標(biāo)桿電價，中國可再生能源電價政策開始實(shí)行退坡機(jī)制，即在可再生能源發(fā)展到一定階段時，根據(jù)具體情況逐步減少補(bǔ)貼。盡管該通知本質(zhì)上是對補(bǔ)貼的削減，但由于退坡機(jī)制啟動后，越晚投產(chǎn)的項目獲得的補(bǔ)貼將越低，從另一個角度刺激了短期的裝機(jī)增長。2016年上半年，國內(nèi)光伏裝機(jī)在躍居全球裝機(jī)第一后又迎來一個大爆發(fā)，新增并網(wǎng)光伏容量約為22.5GW，其中僅6月份就新增了約11.3GW，半年的新增容量已經(jīng)超過全年的規(guī)劃目標(biāo)。
2015年，國家能源局計劃實(shí)行光伏扶持專項計劃——“領(lǐng)跑者”計劃。該計劃要求項目采用先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)品，通過建設(shè)先進(jìn)技術(shù)光伏發(fā)電示范基地和示范工程，推動光伏發(fā)電價格下降和技術(shù)進(jìn)步。具體實(shí)施方式為國家能源局統(tǒng)籌多個大型、優(yōu)質(zhì)電站資源開展招投標(biāo)，開發(fā)商通過競價的方式投標(biāo)競爭。2016年，八個“領(lǐng)跑者”基地（總?cè)萘窟_(dá)5.5GW）經(jīng)過激烈的競價，實(shí)現(xiàn)了光伏發(fā)電價格的大幅下降，最低中標(biāo)價格低至0.45元/千瓦時，已經(jīng)接近燃煤標(biāo)桿電價。在“領(lǐng)跑者”計劃的帶動下，中國光伏發(fā)電價格逐步向平價上網(wǎng)邁進(jìn)。
另外，除了國家級的政策外，不少地方政府也相繼出臺地方性的支持政策推動光伏發(fā)展。從省到市，部分有志于發(fā)展光伏發(fā)電的地方政府都制定了除國家補(bǔ)貼外的額外支持政策。在光伏發(fā)電標(biāo)桿電價確定后，多省、市出臺了額外補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。
通過這樣點(diǎn)、線、面結(jié)合的政策體系，中國光伏實(shí)現(xiàn)了連續(xù)三年的高速增長。中國對光伏發(fā)電的扶持形成了一個系統(tǒng)的政策框架?？v觀全球，可再生能源的發(fā)展都離不開政策的支持，中國可再生能源政策框架的設(shè)計和搭建也參考了歐美國家的經(jīng)驗(yàn)，如今中國已成為全球最大的光伏市場，受到全球矚目，這些光伏政策對其他新興市場和國家將有怎樣借鑒意義？
