巴西——一個復(fù)雜的光伏新興市場
作為南美最重要的市場，巴西一直有志于推動可再生能源在其能源結(jié)構(gòu)中占據(jù)更重要的位置，而巴西的可再生能源資源稟賦也足以為相應(yīng)計劃提供支持。但該國政策是否能支持這樣的計劃走向現(xiàn)實？
巴西國內(nèi)一直以水電為主力能源，水力發(fā)電貢獻(xiàn)了該國超過70%的發(fā)電量，而風(fēng)電、光伏等可再生能源占比微乎其微。但事實上，巴西的光照資源非常優(yōu)厚，巴西領(lǐng)土從北緯5度，一直到南緯35度，大部分地區(qū)位于熱帶，是全球為數(shù)不多的年日照時間超過3000小時的國家之一。另外，遼闊的國土面積為安裝太陽能發(fā)電設(shè)備提供了基礎(chǔ)。
近年來，巴西的光伏產(chǎn)業(yè)快速增長。2014年到2015年，巴西光伏新增裝機量增加了4倍，據(jù)巴西政府最新的“能源發(fā)展十年規(guī)劃”（PDE2024），到2024年其光伏發(fā)電裝機規(guī)模增至7GW，約占總發(fā)電量的3.3%；到2050年，這個比例有望升至18%。
但在巴西發(fā)展可再生能源仍然面臨各種困難。其中最重要的一個原因在于巴西國內(nèi)尚未形成成熟完善的光伏產(chǎn)業(yè)，光伏產(chǎn)品價格高企，政府在這方面的政策亟待完善。
據(jù)巴西太陽能產(chǎn)業(yè)協(xié)會總監(jiān)Rodrigo Sauaia介紹，阻礙巴西光伏長遠(yuǎn)發(fā)展的政策問題主要在于融資和稅收。例如，巴西為了支持分布式光伏而推行凈計量政策，但這不是真正的凈計量政策，因為用戶需要為其自發(fā)電量支付高額稅收。
Rodrigo Sauaia舉例：“如果有個用戶的分布式系統(tǒng)發(fā)了500度電，他從配電網(wǎng)消費了1000度電，他需要為他發(fā)的500度電付稅，同時還需要為他消費的1000度電付稅，即便他的分布式系統(tǒng)發(fā)的電已經(jīng)抵消了他部分的電力消費”。
目前，巴西家庭、辦公樓、公共建筑的屋頂太陽能板的安裝數(shù)量還不到1萬塊，而人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于巴西、國土面積也只有其65分之一的孟加拉國卻安裝了約150萬塊屋頂太陽能板。
近兩年巴西全國有10多個州對分布式發(fā)電取消流通稅，但這并不代表問題解決了。巴西涉及光伏產(chǎn)業(yè)的稅收出了名的復(fù)雜，很多光伏部件都需要征稅，此外還需要繳付社會一體化計劃繳款(PIS)、員工分紅計劃存金(PASEP)和聯(lián)邦社會援助繳款(CONFINS)等等。為了支持巴西可再生能源的發(fā)展，這些稅收在多方努力下有望被逐步取消。
對于企業(yè)而言，對國產(chǎn)組件的監(jiān)管通常意味著進(jìn)口太陽能組件要更加便宜。就拿意大利國家電力公司來說（Enel），由于巴西政府并沒有保證支持其拓展巴西的太陽能市場，2014年和2015年，這家企業(yè)在巴西運營的太陽能電廠不得不從晶澳太陽能有限公司和晶科能源控股有限公司兩家中國企業(yè)進(jìn)口太陽能板。
巴西各級地方政府正在尋求新的太陽能項目投資，希望以此增加就業(yè)、提振經(jīng)濟(jì)。北里奧格蘭德州就曾在二月份派代表團(tuán)到訪中國招商引資，希望能夠吸引包括正泰電器在內(nèi)的中國企業(yè)到該州建廠。
巴西北部的亞馬遜州則通過稅收激勵措施鼓勵企業(yè)在當(dāng)?shù)亻_展生產(chǎn)。巴西瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)也收到了一些中國企業(yè)的咨詢函，園區(qū)方面并未披露這些企業(yè)的名稱。皮奧伊州是巴西最貧困的州之一。該州正在努力吸引更多的投資，通過打造“皮奧伊硅谷”來推動當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)和創(chuàng)新。
對比中國和巴西的光伏政策，中國的以下幾項做法值得巴西借鑒：
更有力的發(fā)展目標(biāo)約束。中國在《巴黎協(xié)議》的框架下作出了到2020年非化石能源占一次能源消費的比重達(dá)到15%，2020年到30%的國際承諾，并將其轉(zhuǎn)化為國內(nèi)“十三五”規(guī)劃的具體指標(biāo)。這是目前驅(qū)動中國推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型、制定和革新各項可再生能源政策的最重要動力。巴西雖然也有到2024年將其光伏發(fā)電裝機規(guī)模增至7GW的政府計劃，但這項計劃的約束力和驅(qū)動力是存疑的,尤其是在當(dāng)前巴西的經(jīng)濟(jì)仍陷于經(jīng)濟(jì)危機泥淖的情況下。這需要巴西從社會到政府各界進(jìn)行深入的對話和研究，明確可再生能源的發(fā)展目標(biāo)，并且賦予這個目標(biāo)法律的效力。
更靈活的產(chǎn)業(yè)政策。中國光伏得以快速發(fā)展，一個強大完善的產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)侵匾A(chǔ)。中國光伏企業(yè)曾經(jīng)在歐洲市場上與歐美光伏設(shè)備廠家廝殺過。在中國市場崛起后，更是經(jīng)歷過慘烈的行業(yè)洗牌和重組，淘汰了一批經(jīng)營不善、技術(shù)不過關(guān)的企業(yè)。中國政府通過對可再生能源企業(yè)“三免三減半”的稅收政策、FIT的財政補貼支持政策以及領(lǐng)跑者計劃等擇優(yōu)篩選競價政策等支撐了一批光伏企業(yè)的成長。而巴西的光伏產(chǎn)業(yè)尚未發(fā)展到這一階段，一方面巴西市場并不算一個非常開放的市場，對進(jìn)口產(chǎn)品征收高額稅收；另一方面對本土企業(yè)也沒有切實的保護(hù)和支持政策。而缺乏頂層設(shè)計和總體目標(biāo)，難以真正點燃市場更是企業(yè)和產(chǎn)業(yè)成長緩慢的重要原因。
更有利可圖的收益模式。目前巴西的光伏項目收益主要來自電力拍賣，然而這項政策受經(jīng)濟(jì)波動影響，2016年巴西政府就取消了該年唯一一個太陽能項目拍賣，這對行業(yè)打擊很大。巴西應(yīng)該探討更穩(wěn)定的可再生能源收益模式。事實上，全球大部分大力發(fā)展可再生能源的國家，對這種能源實施支持政策主要還是兩種，一種就是度電補貼（FIT），另一種是配額制（RPS）。中國正處于從度電補貼向配額制轉(zhuǎn)向的階段，經(jīng)過一段時間強力而穩(wěn)定的財政補貼支持后，轉(zhuǎn)向由地方設(shè)定可再生能源發(fā)展目標(biāo)，因地制宜地的政策，這樣的轉(zhuǎn)變符合中國可再生能源發(fā)展的大趨勢。巴西應(yīng)該對其可再生能源政策空間作更深入細(xì)致地評估，結(jié)合國情選擇合適的政策路線，或者設(shè)計多種政策協(xié)作互補地機制體系，如參考中國的領(lǐng)跑者計劃與年度規(guī)劃相結(jié)合，優(yōu)選資源優(yōu)厚的項目進(jìn)行競價，同時保證每年的規(guī)劃目標(biāo)，這樣才能切實有效地擴(kuò)大市場、培育市場。
事實上，巴西一直是中國光伏投資的重要目標(biāo)市場之一，但在當(dāng)前階段，巴西尚未形成真正有利于光伏發(fā)展的政策體系。中國廠商對巴西市場充滿野心，同時也疑慮重重，在這樣優(yōu)厚的資源稟賦下，更要求政府將可再生能源的發(fā)展提到國家戰(zhàn)略的高度。中國的光伏政策也是從無到有，從混亂無序到穩(wěn)定成熟，相信其中的經(jīng)驗和教訓(xùn)能成為巴西這樣的新興市場最好的鏡鑒。
