改革開放以來(lái)，為有效支撐經(jīng)濟(jì)保持高速增長(zhǎng)，我國(guó)電力工業(yè)的發(fā)展規(guī)模不斷邁上新臺(tái)階，成功解決了制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的電力短缺問(wèn)題，但也帶來(lái)了與規(guī)模擴(kuò)張相伴的資源環(huán)境問(wèn)題。黨的十九大明確提出全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家及其“兩步走”戰(zhàn)略安排，完整勾畫了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的時(shí)間表和路線圖，開啟了生態(tài)文明建設(shè)的新時(shí)代。新時(shí)代電力工業(yè)發(fā)展亟待構(gòu)建電力轉(zhuǎn)型新機(jī)制，加快實(shí)現(xiàn)由保障供應(yīng)背景下的“鋪攤子”轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的“上臺(tái)階”， 為全面建成現(xiàn)代化國(guó)家提供堅(jiān)實(shí)支撐和保障。
(一)電力轉(zhuǎn)型正處于新舊驅(qū)動(dòng)力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵期
1,過(guò)度依靠行政手段的轉(zhuǎn)型機(jī)制難以為繼
由于我國(guó)長(zhǎng)期電力供應(yīng)不足， “擴(kuò)張保供”一直是我國(guó)電力發(fā)展的主基調(diào)，優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)等工作在確保電力供需平衡的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)，行政管理手段成為電力需求快速增長(zhǎng)背景下推動(dòng)電力轉(zhuǎn)型的主要驅(qū)動(dòng)力。從煤電來(lái)看，項(xiàng)目核準(zhǔn)、年度發(fā)電計(jì)劃、標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)、煤電聯(lián)動(dòng)等制度自成體系，在成功解決電力短缺問(wèn)題的同時(shí)也為煤電投資提供了穩(wěn)定的盈利預(yù)期，導(dǎo)致電力投資相關(guān)主體對(duì)現(xiàn)有制度形成依賴，過(guò)分注重短期盈利能力，在外部形勢(shì)發(fā)生變化的情況下難以改變?cè)邪l(fā)展慣性，使煤電投資增速在近年來(lái)逆勢(shì)上揚(yáng)，形成產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)，增加了后續(xù)轉(zhuǎn)型難度。從風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源來(lái)看，項(xiàng)目核準(zhǔn)、標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)、全額保障性收購(gòu)、電價(jià)補(bǔ)貼等制度同樣自成體系，僅通過(guò)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與煤電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)存在一定關(guān)聯(lián)，這樣的制度設(shè)計(jì)強(qiáng)有力地支撐了我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展，但隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展跨過(guò)初級(jí)階段，可再生能源補(bǔ)貼缺口逐年擴(kuò)大，固定電價(jià)的弊端進(jìn)一步凸顯，僅靠現(xiàn)有制度難以實(shí)現(xiàn)壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)。
以上制度設(shè)計(jì)構(gòu)成了我國(guó)以保障電力供應(yīng)、促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)化為前提的電力轉(zhuǎn)型機(jī)制，更加注重發(fā)展的規(guī)模和速度，在推進(jìn)過(guò)程中對(duì)不同電源分類施策，對(duì)加強(qiáng)協(xié)同的考慮有諸多不足。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，電力需求高速增長(zhǎng)時(shí)代并不突出的結(jié)構(gòu)性矛盾逐漸凸顯， 不同電源之間的利益平衡成為制約電力轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵問(wèn)題，當(dāng)前以行政管理為驅(qū)動(dòng)的制度體系難以為繼， 需根據(jù)外部環(huán)境和內(nèi)在要求變化進(jìn)行較大調(diào)整，構(gòu)建約束引導(dǎo)煤電投資、支撐清潔能源產(chǎn)業(yè)再上臺(tái)階的電力轉(zhuǎn)型新機(jī)制的必要性和緊迫性進(jìn)一步增強(qiáng)。
2.以市場(chǎng)與監(jiān)管并重的轉(zhuǎn)型新機(jī)制正在加快構(gòu)建
進(jìn)入“十三五” 時(shí)期以來(lái)，以幾大標(biāo)志性事件為代表，我國(guó)電力轉(zhuǎn)型機(jī)制在積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換的過(guò)程中已開始發(fā)生轉(zhuǎn)變?！峨娏Πl(fā)展“十三五”規(guī)劃》的發(fā)布結(jié)束了電力規(guī)劃十年缺位的歷史，站在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)重新審視電力轉(zhuǎn)型的綜合協(xié)調(diào)問(wèn)題。以印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》為標(biāo)志，我國(guó)電力體制改革再次起航，在“還原電力商品屬性”的頂層設(shè)計(jì)思想指導(dǎo)下，加速破解制約電力轉(zhuǎn)型的“量和價(jià)”兩個(gè)關(guān)鍵要素。信守應(yīng)對(duì)全球氣候變化承諾，我國(guó)如期發(fā)布了《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案(發(fā)電行業(yè))》，以電力行業(yè)為突破口率先啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)，邁出了綠色發(fā)展的關(guān)鍵一步。由此，我國(guó)在“十三五”中期基本形成了“規(guī)劃引領(lǐng)、改革驅(qū)動(dòng)、市場(chǎng)導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)型思路，市場(chǎng)與監(jiān)管并重的電力轉(zhuǎn)型新機(jī)制正在加快構(gòu)建。
(二)碳市場(chǎng)在電力轉(zhuǎn)型新機(jī)制中居于重要位置
碳市場(chǎng)是由政府嚴(yán)格管理“負(fù)的外部性”、為低成本實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)而創(chuàng)造出的市場(chǎng)機(jī)制。其中，由政府主導(dǎo)的碳排放權(quán)強(qiáng)制分配和考核，是形成碳市場(chǎng)的重要前提;按市場(chǎng)規(guī)律的碳排放權(quán)自愿使用和交易，是發(fā)揮碳市場(chǎng)的重要基礎(chǔ)。
由此可見，推進(jìn)碳市場(chǎng)是處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系的集中體現(xiàn)，是打造有為政府和有效市場(chǎng)的關(guān)鍵一環(huán)。 啟動(dòng)碳市場(chǎng)彰顯政府加快推動(dòng)電力轉(zhuǎn)型的決心。由于技術(shù)水平差異，風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源在發(fā)展初期，成本均顯著高于化石能源發(fā)電，但隨著技術(shù)學(xué)習(xí)與擴(kuò)散、市場(chǎng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，可再生能源成本將逐漸趨向于考慮外部性的化石能源發(fā)電成本，并在達(dá)到商業(yè)化推廣階段后開始具備一定成本優(yōu)勢(shì)。但如果不考慮外部性，化石能源發(fā)電將在更長(zhǎng)的時(shí)間尺度上具有成本優(yōu)勢(shì)，電力轉(zhuǎn)型的進(jìn)程將顯著放緩，而當(dāng)前不斷加重的資源環(huán)境壓力必然要求通過(guò)適時(shí)啟動(dòng)碳市場(chǎng)補(bǔ)上制約電力轉(zhuǎn)型加速的關(guān)鍵一環(huán)，以期在生態(tài)文明建設(shè)中更好地發(fā)揮政府作用。
推進(jìn)碳市場(chǎng)與電力轉(zhuǎn)型機(jī)制轉(zhuǎn)換的方向相契合。由于各類政策組合均有發(fā)揮其最佳效果的特定階段，電力轉(zhuǎn)型機(jī)制轉(zhuǎn)換也需根據(jù)行業(yè)所處的發(fā)展階段量身打造。在研發(fā)示范階段，政府扶持可再生能源發(fā)展最為有效的方式是直接投入資金。在工程化應(yīng)用階段， 政府的政策著力點(diǎn)在于出臺(tái)政策鼓勵(lì)社會(huì)資本投資可再生能源產(chǎn)業(yè)， 并通過(guò)給予財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等舉措廣泛吸引資金。而進(jìn)入商業(yè)化推廣階段后，政府則應(yīng)積極引入市場(chǎng)機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳排放等外部成本內(nèi)部化，營(yíng)造可再生能源與化石能源公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，并實(shí)現(xiàn)政府角色從市場(chǎng)參與者向市場(chǎng)監(jiān)管者的轉(zhuǎn)變。
(三)碳市場(chǎng)有效融入電力轉(zhuǎn)型新機(jī)制面臨挑戰(zhàn)
雖然全國(guó)碳市場(chǎng)在啟動(dòng)階段以發(fā)電行業(yè)為切入點(diǎn)，但碳市場(chǎng)并不僅僅聚焦電力行業(yè)，這易導(dǎo)致碳市場(chǎng)設(shè)計(jì)忽視電力生產(chǎn)運(yùn)行的基本規(guī)律，游離于電力轉(zhuǎn)型的核心機(jī)制之外，陷入不會(huì)發(fā)力、不敢發(fā)力的困境。特別是我國(guó)碳市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)在形成時(shí)間上早于新一輪電力體制改革，在制度設(shè)計(jì)層面考慮了我國(guó)原有電力體制對(duì)碳減排的影響，采取了過(guò)多的特色化設(shè)計(jì)，在深化改革時(shí)期受到?jīng)_擊的風(fēng)險(xiǎn)較大。
展望2020年，全國(guó)碳市場(chǎng)提出了按基礎(chǔ)建設(shè)期、模擬運(yùn)行期和深化完善期三階段穩(wěn)步推進(jìn)建設(shè)工作的目標(biāo)，預(yù)期將于2020年前后開展發(fā)電行業(yè)碳排放配額現(xiàn)貨交易。而深化電力體制改革也將在同期有序推進(jìn)，電力現(xiàn)貨市場(chǎng)有望于2020年全面啟動(dòng)，屆時(shí)將基本取消非調(diào)節(jié)性的燃煤機(jī)組計(jì)劃電量，上網(wǎng)電價(jià)和公益性電量以外的銷售電價(jià)將全部放開，電力量?jī)r(jià)形成機(jī)制將發(fā)生根本性變化。由此可以預(yù)計(jì)，全國(guó)碳市場(chǎng)的深化完善期與電力體制改革啟動(dòng)現(xiàn)貨市場(chǎng)在進(jìn)度上基本重疊，原有碳市場(chǎng)制度設(shè)計(jì)面臨過(guò)時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)， 能否適應(yīng)電力轉(zhuǎn)型進(jìn)程還將面臨諸多考驗(yàn)。
(四)扎實(shí)推進(jìn)碳市場(chǎng)的幾點(diǎn)思考
關(guān)于碳市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)的討論遠(yuǎn)未結(jié)束，扎實(shí)推進(jìn)碳市場(chǎng)是一項(xiàng)復(fù)雜且充滿挑戰(zhàn)的事業(yè)。在堅(jiān)持將碳市場(chǎng)作為控制溫室氣體排放政策工具的工作定位的同時(shí)，還應(yīng)注重推動(dòng)碳市場(chǎng)建設(shè)積極融入電力轉(zhuǎn)型進(jìn)程，系統(tǒng)解決在發(fā)展階段轉(zhuǎn)換、新舊機(jī)制變換中暴露出的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的矛盾和問(wèn)題，重點(diǎn)從以下三個(gè)方面出發(fā)當(dāng)好電力轉(zhuǎn)型的助推器。
1.引導(dǎo)電力投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化
一是通過(guò)碳市場(chǎng)形成科學(xué)有效的碳排放定價(jià)機(jī)制，確保碳價(jià)維持在合理區(qū)間，逐步實(shí)現(xiàn)化石能源發(fā)電碳排放外部成本內(nèi)部化，不斷強(qiáng)化電力行業(yè)的碳成本意識(shí)，抑制高碳投資，防止資產(chǎn)擱淺風(fēng)險(xiǎn)。
二是通過(guò)碳市場(chǎng)進(jìn)一步完善優(yōu)先開發(fā)利用清潔能源的機(jī)制，率先支持仍處于工程示范階段的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目，有序擴(kuò)大對(duì)可再生能源發(fā)電的支持范圍，與綠色電力證書交易形成有效互補(bǔ)，共同實(shí)現(xiàn)對(duì)可再生能源補(bǔ)貼退坡的良好接續(xù)，提高清潔能源的經(jīng)濟(jì)性和競(jìng)爭(zhēng)力，積極引導(dǎo)綠色低碳投資。
2.加強(qiáng)與電力體制改革協(xié)同
電力體制改革與建立碳市場(chǎng)應(yīng)注重加強(qiáng)改革方案、改革落實(shí)、改革效果的協(xié)同，推動(dòng)電力市場(chǎng)與碳市場(chǎng)形成合力。
一是綜合考慮兩項(xiàng)改革對(duì)電力轉(zhuǎn)型的影響，深入研究“十四五”及中長(zhǎng)期兩項(xiàng)改革工作的協(xié)同發(fā)展方向，推進(jìn)改革方案的整體規(guī)劃與協(xié)調(diào)，互相留有制度接口，時(shí)間節(jié)點(diǎn)要銜接得上。
二是適時(shí)調(diào)整兩項(xiàng)改革著力點(diǎn)和結(jié)合點(diǎn)， 當(dāng)前階段應(yīng)共同作為推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，后續(xù)階段應(yīng)以將低碳目標(biāo)深度融入電力轉(zhuǎn)型為著力點(diǎn)，以協(xié)同推動(dòng)電力供需兩側(cè)轉(zhuǎn)型為結(jié)合點(diǎn)，加快促進(jìn)兩項(xiàng)改革形成有機(jī)統(tǒng)一的整體。
3.促進(jìn)建立公平發(fā)展環(huán)境
以碳市場(chǎng)建設(shè)為重要突破口， 打破電力行業(yè)固有利益格局，市場(chǎng)推進(jìn)與民生保障兩促進(jìn)兩不誤， 加快行業(yè)發(fā)展動(dòng)力變革，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展公平公正。
一是通過(guò)碳市場(chǎng)破除制約清潔能源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的障礙，營(yíng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，加快壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)，有效支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)電力工業(yè)發(fā)展的動(dòng)力變革。
二是在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)電價(jià)、碳價(jià)協(xié)同傳導(dǎo)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥引入電力碳排放配額拍賣及收益再循環(huán)機(jī)制，抑制中高收入群體的不合理用能需求，精準(zhǔn)補(bǔ)貼低收入群體，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)轉(zhuǎn)型成本的公平承擔(dān)、合理分配。
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