前不久，我國(guó)明確提出力爭(zhēng)2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，這是黨中央做出的重大戰(zhàn)略決策。遠(yuǎn)大目標(biāo)已經(jīng)有了，關(guān)鍵在于行動(dòng)。城市是實(shí)現(xiàn)這一遠(yuǎn)大目標(biāo)基本和重要的研究和行為對(duì)象。低碳城市工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。從過(guò)程觀看,低碳城市工作至少應(yīng)該包括規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)。首先,要有低碳城市規(guī)劃,沒(méi)有規(guī)劃,發(fā)展就迷失了方向;其次,重在低碳城市建設(shè),低碳城市建設(shè)是低碳城市規(guī)劃的實(shí)施;再后,要加強(qiáng)低碳城市管理,只注重建設(shè)而疏于管理,就會(huì)無(wú)序發(fā)展。本文在對(duì)單個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上,討論低碳城市規(guī)劃、建設(shè)和管理三大環(huán)節(jié)的關(guān)系與統(tǒng)籌問(wèn)題,并提出相關(guān)工作建議。
1、三大環(huán)節(jié)的分別討論
(1)低碳城市規(guī)劃
建設(shè)低碳城市,倡導(dǎo)低碳發(fā)展,首先要開(kāi)展低碳城市規(guī)劃。因?yàn)榈吞汲鞘幸?guī)劃處于城市低碳發(fā)展的戰(zhàn)略層面。換句話說(shuō),低碳城市規(guī)劃應(yīng)作為城市低碳發(fā)展的首要環(huán)節(jié)。
低碳城市規(guī)劃作為低碳城市建設(shè)和低碳城市管理的主要依據(jù),必然在低碳城市發(fā)展過(guò)程中承擔(dān)重要角色。然而,目前低碳城市規(guī)劃在國(guó)際上尚處于探索階段,在我國(guó)也剛剛起步,還有許多方面需要進(jìn)一步創(chuàng)新和完善。
從低碳城市規(guī)劃理論上看,除了要積極吸收傳統(tǒng)的城市規(guī)劃理論、低碳城市發(fā)展理論外,應(yīng)積極構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的低碳城市規(guī)劃理論研究框架。但也有專(zhuān)家認(rèn)為,就中國(guó)當(dāng)前城市發(fā)展的實(shí)際來(lái)看,以低碳為切入點(diǎn)進(jìn)行低碳城市規(guī)劃理論與體系的構(gòu)建難于實(shí)現(xiàn),而將低碳理念、低碳方法應(yīng)用于城市規(guī)劃中更為現(xiàn)實(shí)與可行。本文認(rèn)為,以上爭(zhēng)論的焦點(diǎn)其實(shí)就是對(duì)低碳城市規(guī)劃的定位問(wèn)題。這里大概分3種情況:一種是在現(xiàn)行城市規(guī)劃編制體系之外另起爐灶編制低碳城市規(guī)劃;另一種是把低碳城市規(guī)劃作為城市規(guī)劃的組成部分進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃;還有一種就是把低碳理念融入在整個(gè)城市規(guī)劃編制之中。而且,應(yīng)該看到,低碳城市規(guī)劃有不同的層次:一是宏觀層面的低碳城市發(fā)展規(guī)劃;二是中觀層面的低碳城市建設(shè)規(guī)劃;三是微觀層面的低碳城市具體領(lǐng)域規(guī)劃(解決低碳城市發(fā)展中的具體問(wèn)題)。所以,在談低碳城市規(guī)劃時(shí),首先要對(duì)概念定位和針對(duì)層次有所界定,不然所談的低碳城市規(guī)劃內(nèi)涵和外延不明,勢(shì)必造成混亂。
進(jìn)一步來(lái)看低碳城市規(guī)劃的內(nèi)容。低碳城市規(guī)劃涉及面廣,涵蓋能源、產(chǎn)業(yè)、交通、建筑、消費(fèi)等多個(gè)領(lǐng)域,低碳城市規(guī)劃不能無(wú)所不包,面面俱到。低碳城市規(guī)劃應(yīng)該抓住規(guī)劃的幾個(gè)核心要素,尤其是低碳發(fā)展的目標(biāo)———一個(gè)綜合的碳排放量指標(biāo)、關(guān)鍵領(lǐng)域的可操作性措施和規(guī)劃實(shí)施的保障機(jī)制。作為規(guī)劃,不僅要明確目標(biāo),而且要有行動(dòng)計(jì)劃,應(yīng)該給出達(dá)到目標(biāo)的路徑和措施。另外,保障機(jī)制也是規(guī)劃中不可缺少的部分,這部分并不是一筆帶過(guò),而是規(guī)劃需要重點(diǎn)研究的內(nèi)容。
(2)低碳城市建設(shè)
低碳城市的建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程,其發(fā)展和形成必然有其深層的規(guī)律,但是目前學(xué)界對(duì)低碳城市的形成機(jī)理及發(fā)展機(jī)制研究都較少,從而無(wú)法闡明城市的低碳化發(fā)展模式。而且,每個(gè)城市的定位、類(lèi)型與功能不同,沒(méi)有一個(gè)固定的發(fā)展模式,其低碳化建設(shè)必然采取其相適應(yīng)的發(fā)展模式。所以,應(yīng)針對(duì)具體城市的情況,重點(diǎn)分析其低碳城市建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題,并在此基礎(chǔ)上提出有針對(duì)性的策略和措施。
目前,關(guān)于低碳城市建設(shè)路徑的文章很多,學(xué)者們從各自的角度指出低碳城市的建設(shè)路徑,但大體上寬泛且雷同。路徑的確有多條,也可以說(shuō)得很全面,但關(guān)鍵是所在城市低碳建設(shè)的瓶頸問(wèn)題是什么,這樣談路徑才能“落地”。約束理論(Theory of Constraint,TOC)是幫助識(shí)別出在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程中存在著哪些制約因素以及關(guān)于進(jìn)行改進(jìn)和如何最好地實(shí)施這些改進(jìn)的一套管理理念和管理原則,所以可以基于該理論來(lái)分析具體城市低碳建設(shè)的瓶頸問(wèn)題和解決路徑。
(3)低碳城市管理
城市管理這個(gè)概念看似熟悉卻又十分模糊。從管理的目標(biāo)和本質(zhì)來(lái)看,城市管理就是實(shí)現(xiàn)城市的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。相對(duì)于城市規(guī)劃與建設(shè)而言,城市管理是管理那些已經(jīng)規(guī)劃好和建設(shè)好的、直接影響城市整體協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)態(tài)因素。對(duì)于低碳城市管理而言,低碳城市管理作為過(guò)程,它是以實(shí)現(xiàn)城市低碳發(fā)展和協(xié)調(diào)城市低碳運(yùn)轉(zhuǎn)為目標(biāo),以調(diào)節(jié)控制為方法的活動(dòng)。
2、三大環(huán)節(jié)之間的關(guān)系
低碳城市規(guī)劃、建設(shè)、管理是服務(wù)于城市低碳化的不同環(huán)節(jié)。在城市低碳化進(jìn)程中,三者是城市低碳發(fā)展中密不可分,相互關(guān)聯(lián)的3個(gè)基本環(huán)節(jié)。低碳城市規(guī)劃是戰(zhàn)略性安排,是低碳城市建設(shè)和管理的前期工作,需要在城市低碳發(fā)展實(shí)踐過(guò)程中不斷修訂和完善;低碳城市建設(shè)是將低碳城市規(guī)劃的相關(guān)部署加以全面落實(shí)的過(guò)程;低碳城市管理是指運(yùn)用各種體制機(jī)制支持和維護(hù)低碳城市運(yùn)作的環(huán)節(jié)。規(guī)劃具有龍頭作用,建設(shè)是過(guò)程,管理是保障。三大環(huán)節(jié)的具體地位和作用說(shuō)明如下:
低碳城市規(guī)劃是龍頭。低碳城市規(guī)劃是低碳城市建設(shè)與管理的直接依據(jù),低碳城市規(guī)劃要科學(xué)有序地安排低碳城市的建設(shè)和管理工作,避免出現(xiàn)盲目性和隨意性。反過(guò)來(lái),城市低碳發(fā)展中各種建設(shè)與管理行為也是對(duì)低碳城市規(guī)劃的權(quán)威性、重要性認(rèn)識(shí)不斷深化的過(guò)程。
低碳城市建設(shè)是過(guò)程。低碳城市建設(shè)是低碳城市規(guī)劃得以實(shí)現(xiàn)的具體措施,也是低碳城市管理的基礎(chǔ)。低碳城市建設(shè)要根據(jù)低碳城市規(guī)劃的部署,有計(jì)劃地進(jìn)行建設(shè),還要根據(jù)低碳城市規(guī)劃確定的目標(biāo)原則和指標(biāo)體系,規(guī)范各類(lèi)建設(shè)行為。
低碳城市管理是保障。低碳城市管理是保障城市低碳運(yùn)行的手段。如何使低碳城市規(guī)劃與建設(shè)達(dá)到和保持預(yù)期的效果,高效能的低碳城市管理不可或缺。從規(guī)劃、建設(shè)與管理三者的關(guān)系來(lái)看,若管理不善,再好的規(guī)劃與建設(shè)成果也會(huì)泡湯。
3、統(tǒng)籌三大環(huán)節(jié)
目前,我國(guó)的低碳城市試點(diǎn)工作已經(jīng)展開(kāi),甚至可以說(shuō)如火如荼,但是統(tǒng)領(lǐng)的低碳城市發(fā)展規(guī)劃缺乏、低碳城市建設(shè)過(guò)程中的制約因素較多、低碳城市管理體制機(jī)制有待健全和完善。其實(shí),不僅各個(gè)環(huán)節(jié)存在改進(jìn)的空間,更為重要的是三大環(huán)節(jié)脫節(jié)問(wèn)題需要解決。所以,必須深刻認(rèn)識(shí)低碳城市規(guī)劃—建設(shè)—管理的關(guān)聯(lián)性與系統(tǒng)性,加大力度,統(tǒng)籌三大環(huán)節(jié)。
從城市系統(tǒng)工程的觀點(diǎn)看,除了城市運(yùn)行系統(tǒng)外,還應(yīng)包括城市系統(tǒng)運(yùn)行的目標(biāo)、系統(tǒng)運(yùn)行的保障和系統(tǒng)運(yùn)行的控制。對(duì)于低碳城市而言,低碳城市規(guī)劃是目標(biāo)系統(tǒng),低碳城市建設(shè)是運(yùn)行系統(tǒng),低碳城市管理是保障系統(tǒng),三者的統(tǒng)籌就是控制系統(tǒng)。在實(shí)際工作中,建議成立統(tǒng)籌的“總體設(shè)計(jì)部”,并充分運(yùn)用協(xié)調(diào)控制的方法和技術(shù)。
(1)統(tǒng)籌的“總體設(shè)計(jì)部”。錢(qián)學(xué)森院士把應(yīng)用開(kāi)放的復(fù)雜巨系統(tǒng)的方法(綜合集成法)的集體稱(chēng)為總體設(shè)計(jì)部。他認(rèn)為,應(yīng)用處理開(kāi)放的復(fù)雜巨系統(tǒng)的方法必須要有總體設(shè)計(jì)部這樣的實(shí)體機(jī)構(gòu)。對(duì)于如何統(tǒng)籌低碳城市規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié),本文認(rèn)為,可以運(yùn)用綜合集成法,并成立總體設(shè)計(jì)部。然而,目前低碳城市基本上尚沒(méi)有這樣的機(jī)構(gòu),或者只是某些政府部門(mén)或者研究機(jī)構(gòu)初具總體設(shè)計(jì)部的雛形。就宏觀的情況而言,當(dāng)前我國(guó)的低碳城市建設(shè)以頂層設(shè)計(jì)與試點(diǎn)示范相結(jié)合的方式推進(jìn)。在國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化與節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下,國(guó)家層面以國(guó)家發(fā)改委主導(dǎo)(領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在國(guó)家發(fā)改委),地方層面也成立有類(lèi)似的應(yīng)對(duì)氣候變化和節(jié)能減排、低碳經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,由各級(jí)政府發(fā)改委牽頭落實(shí)低碳城市建設(shè)工作。各級(jí)發(fā)改委可以設(shè)立針對(duì)低碳城市發(fā)展的總體設(shè)計(jì)部。就具體的城市而言,由于各領(lǐng)域條塊分割,各自為政,規(guī)劃國(guó)土委、住房建設(shè)局、城管局等部門(mén)缺乏配合的協(xié)調(diào)機(jī)制,所以,每個(gè)城市應(yīng)根據(jù)自己的情況設(shè)立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或部門(mén)。低碳城市總體設(shè)計(jì)部應(yīng)由熟悉低碳城市系統(tǒng)的各個(gè)方面的專(zhuān)家組成,由知識(shí)面比較寬廣的專(zhuān)家負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo),應(yīng)用綜合集成法對(duì)低碳城市系統(tǒng)進(jìn)行總體研究。總體設(shè)計(jì)部設(shè)計(jì)的是系統(tǒng)的總體方案和實(shí)現(xiàn)途徑。
(2)協(xié)調(diào)控制的方法和技術(shù)。對(duì)于低碳城市運(yùn)行而言,可以采用集中與分散相結(jié)合的遞階控制方式。遞階控制是在層次結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)中,將控制單元分成若干等級(jí),最上層的叫做控制器,以下各級(jí)稱(chēng)為各層次的決策單元。整個(gè)遞階系統(tǒng)有一個(gè)總的目標(biāo)就是城市低碳化,各決策單元(規(guī)劃部門(mén)、建設(shè)部門(mén)、管理部門(mén))協(xié)調(diào)工作,實(shí)現(xiàn)低碳目標(biāo)的優(yōu)化。另外，控制過(guò)程中信息流通主要是上下層之間和左右部門(mén)之間的信息傳遞與反饋。這樣就要求充分運(yùn)用現(xiàn)代化的信息技術(shù)和智能技術(shù),可以把低碳城市建設(shè)與智慧城市結(jié)合起來(lái),建立低碳城市建設(shè)的智能化管理平臺(tái)。
(作者杜棟教授系河海大學(xué)系統(tǒng)工程與管理創(chuàng)新研究中心主任，區(qū)域和城市(群)高質(zhì)量發(fā)展智庫(kù)首席專(zhuān)家，中國(guó)系統(tǒng)工程學(xué)會(huì)決策科學(xué)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)主任委員。)
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