據國家能源局發(fā)布的有關數據分析，截至2021年底，全國可再生能源發(fā)電累計裝機容量10.6億千瓦，占全部電力裝機的44.8%，其中水電(含抽水蓄能)、風電、光伏發(fā)電、生物質發(fā)電裝機占比分別為16.5%、13.8%、12.9%、1.6%。全國可再生能源發(fā)電量達2.48萬億千瓦時，占全部發(fā)電量的29.6%，其中，水電、風電、光伏發(fā)電、生物質發(fā)電占比分別為16%、7.8%、3.9%、1.9%。雖然近10多年來，我國風電、光伏發(fā)電持續(xù)高速發(fā)展，裝機容量和發(fā)電量已為世界最大，但在我國總發(fā)電量中的占比也才11.7%。在新能源發(fā)電量中，風電是水電的一半，光伏是風電的一半，生物質是光伏的一半。在總發(fā)電量中，煤電發(fā)電量占比仍占60%?？梢?，不論從發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)角度看，還是從實現“雙碳”目標角度看，積極發(fā)展風電、光伏為代表的新能源發(fā)電仍然是十分重要和迫切的。
由于可再生能源發(fā)電初期總成本高于常規(guī)化石能源發(fā)電、大型水電等發(fā)電方式，且本身具有隨機性、不穩(wěn)定性，加之并網技術水平以及電網接納可再生能源電力技術也處在初期發(fā)展階段，電力系統(tǒng)消納可再生能源發(fā)電動力機制不足。因此，一方面需要通過法律規(guī)定強制電網履行新能源并網義務，也需要強制電力消費主體承擔新能源電力消費責任;另一方面，還需要通過市場機制引導，使新能源電力生產方、輸送方、消費方自覺促進新能源電力應用，從而推動能源與經濟社會全面轉型。
綠證交易、綠電消費配額、綠電交易試點政策分析
1.綠證交易
我國新能源產業(yè)發(fā)展初期，單位發(fā)電量成本很高，為鼓勵其發(fā)展，根據法律由政府財政補貼予以支持。隨著技術水平不斷提高，風電、光伏度電成本不斷下降，國家不斷降低度電補貼力度。從2021年起，對新備案集中式光伏電站、工商業(yè)分布式光伏項目和新核準陸上風電項目，中央財政不再補貼，實行平價上網。但對于已經列入國家可再生能源電價附加補助目錄內的陸上風電和光伏發(fā)電項目仍繼續(xù)補貼，規(guī)定了補貼對應的全生命補貼電量要求。2017年，國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局《關于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認購交易制度的通知》出臺了對補貼項目(不含分布式光伏發(fā)電)經企業(yè)申請，由政府認可的機構核發(fā)綠色電力證書(以下簡稱“綠證”，1個綠證對應1兆瓦時電量)并可以在認購交易平臺上自愿認購的制度。認購價格按照不高于證書對應電量的可再生能源電價附加資金補貼金額，由買賣雙方通過自行協(xié)商或者通過競價兩種方式進行確定(以下簡稱“補貼綠證交易”)。制度規(guī)定企業(yè)擁有的補貼綠證售出收益用于替代財政補貼，綠證認購人購買綠證后不得再次出售。
2.綠電消費配額
2019年5月，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)聯(lián)合印發(fā)《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》，明確了承擔可再生能源消納責任的主體為消費端消納責任，由國家能源主管部門按省級行政區(qū)域下達電力消費應達到的可再生能源電量比重。從內涵上看可簡稱為“綠電消費配額制度”。綠電消費配額包括可再生能源電力消費配額和非水可再生能源電力消費配額。承擔綠電消費配額的市場主體有兩類：第一類為各類直接向電力用戶供/售電的電網企業(yè)、獨立售電公司、擁有配電網運營權的售電公司(包括增量配電項目公司);第二類為通過電力批發(fā)市場購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業(yè)。
3.綠電交易試點
2021年，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合批復了國家電網有限公司和中國南方電網有限責任公司開展綠色電力交易試點方案。批復要求，綠色電力在電力市場交易和電網調度運行中優(yōu)先組織、優(yōu)先安排、優(yōu)先執(zhí)行、優(yōu)先結算。綠色電力交易要優(yōu)先安排完全市場化綠色電力。完全市場化綠色電力產生的附加收益歸發(fā)電企業(yè);向電網企業(yè)購買且享有補貼的綠色電力，由電網企業(yè)代售代收，產生的附加收益用于對沖政府補貼。綠色電力交易要充分體現綠色電力的環(huán)境屬性價值，按照保障收益的原則，可參考綠色電力供需情況，合理設置交易價格上、下限。綠色電力產品是指符合國家有關政策要求的風電、光伏等可再生能源發(fā)電企業(yè)上網電量，由國家可再生能源信息管理中心批量核發(fā)綠證。參與市場的成員為發(fā)電企業(yè)、電力用戶、售電公司等市場主體，以及電網企業(yè)、電力交易機構、電力調度機構等。
4.綠證概念擴展和功能延伸的政策趨勢
隨著可再生能源不斷蓬勃發(fā)展，特別是2020年習近平總書記向世界宣示了中國的“雙碳”目標之后，我國持續(xù)加大能源電力綠色轉型力度，有關部門在文件層面上不斷擴大綠證核發(fā)范圍和賦予綠證更多功能。主要有：把綠證作為可再生能源電力消費量認定基本憑證;對風電、光伏補貼綠證認定擴大到包括平價上網和低價上網陸上風電及集中式地面光伏項目核證認定(即“無補貼綠證”)，再擴大到對所有可再生能源發(fā)電項目的認定;由綠證自愿認購擴大到全面推行綠證交易，進而擴大到綠電交易實行配額制下的綠證交易;由補貼綠證交易替代財政補貼功能，到市場化用戶通過購買綠色電力或綠證完成可再生能源消納責任權重，再擴展到新增可再生能源可以在能源消費總量考核時扣除;綠證由只能交易一次，擴展到原則上可轉讓等等。但是，政策并沒有完全落地，到目前為止，用于交易的綠證只有3類，即補貼綠證、無補貼綠證、綠電綠證;每一類綠證只核發(fā)風電和光伏兩個品種。
3類綠證交易實際效果
1.綠證交易情況分析
首先從綠證交易平臺看3類綠證交易情況。根據中國綠色電力證書認購交易平臺公布的信息分析，截至2022年12月3日，5年多來，累計核發(fā)綠證5580多萬張，其中用于交易的占12%。每種證書交易情況見上圖。
圖中可見補貼綠證交易最低，無補貼綠證與綠電綠證是交易的主體。交易量從大到小的順序是綠電綠證光伏、無補貼綠證光伏、無補貼綠證風電、綠電綠證風電、補貼綠證風電、補貼綠證光伏。
其次從國家能源局發(fā)文通報的內容看綠電消費配額實行情況：2021年下達全國最低可再生能源電力總量消納責任權重為29.4%，實際完成值為29.4%。下達全國最低可再生能源電力非水消納責任權重為12.9%，實際完成值為13.7%，超出0.8個百分點。
再次從電力交易中心的數據看綠電交易情況：2022年1—10月，全國各電力交易中心累計組織完成市場交易電量43102.4億千瓦時，同比增長43.3%，占全社會用電量比重為60%。省內直接交易電量中，含綠電交易200.1億千瓦時，占比0.6%，電網代理購電6497.3億千瓦時。
綜合分析，可以得出以下簡單結論：
(1)綠證交易取得重要成果。中國綠證核發(fā)、補貼綠證交易替代財政補貼、綠證抵消綠電消費責任、綠證核發(fā)與綠電交易協(xié)同等各方面的基礎平臺、工作機制均已貫通，證明了機制設計、平臺運行是可行的。試點經驗與教訓為促進我國綠色電力消費政策集成發(fā)揮重要作用。
(2)綠電消費配額制度的效果十分顯著。作為由政府分配配額并公布執(zhí)行結果的半強制執(zhí)行制度，已經與綠證市場聯(lián)系在一起，為綠電消費責任主體通過市場機制自主選擇履約提供了靈活方式。配額制+綠證交易制度本質上體現出充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用。
(3)綠電交易機制是綠電消費配額制實現的基礎平臺。綠電消費配額制有履約周期限定，在規(guī)定周期內絕大部分配額綠電要通過電力調度平臺實現物理消納，因此，綠電交易與綠電消費配額制是天然組合。由于當前我國綠電消費是建立在自愿基礎上的，如果沒有強制性的綠電配額制作為源頭，綠電交易的效果和可持續(xù)性與無補貼綠證的作用是基本相同的。
(4)決定綠證交易活躍程度的關鍵是價格規(guī)則和綠電本身的特性。由于補貼綠證出售后，相應電量不再享受國家可再生能源電價附加資金補貼。補貼綠證的價格要能在替代財政補貼基礎上企業(yè)還可以有收益，其綠證價格往往是無補貼綠證價格的數倍。如2022年，補貼綠證風電均價為208.6元，補貼綠證光伏均價為628.8元，且只交易了1筆。而平價綠證的平均價格風電是50元/張，光伏是48.8元/張。在政府定價過高、市場主體自愿選擇機制下，綠證購買者積極性不高是必然的，新能源企業(yè)對于通過出售綠證取得收益來放棄補貼的積極性不高。還有一個重要原因就是補貼綠證與平價綠證共存，買家自然會選擇更低價格的綠證。因此，以自愿性補貼綠證交易收益替代財政補貼的初衷并未實現。
(5)沒有設置綠證有效期以及綠電交易試點時間短，是造成綠證核發(fā)量大大高于綠證交易量的直接原因。一是由于綠證沒設有效期限制，且綠證只能交易一次，交易量很小，多年積累的綠證就越來越多。二是平價綠證及綠電綠證政策出臺相對較晚，交易量占比較低。
(6)從已有政策文件內容看，對于綠色電力發(fā)展政策基本窮盡了各個方面，如2022年1月，國家發(fā)展改革委等部門印發(fā)《促進綠色消費實施方案》，就涉及到新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制、綠色電力交易、綠證交易、加強高耗能企業(yè)使用綠色電力、有序引導不同用戶更多消費綠色電力、加強與碳排放權交易銜接等多方面措施。但是，這些政策主要體現在概念層面，政策工具之間存在著目的、目標不清，無操作性，著力點模糊，政策之間存在激勵性疊加或限制性疊加(如曾經出現對煤炭、煤電過度限制行為)、權責交叉，易造成政府管理成本和市場主體交易成本增大。
2.三個有爭議問題的討論
(1)綠證價值。
綠證之所以能交易是因為綠證有價值，但其價值到底由什么決定呢?我認為價值由兩個方面決定：一是法律規(guī)定下的政府導向(戰(zhàn)略、目標、國際承諾等)，二是企業(yè)購買綠證的意愿，且企業(yè)意愿受政府導向的影響。因此，不論是綠電補貼機制下還是市場交易中產生的溢價，并不只是體現“環(huán)境價值”或者“零碳價值”，而是政府導向下的“綜合價值”。正因為如此，不同國家和地區(qū)對綠電定義不同、發(fā)展導向不同、認證規(guī)則不同，交易價格不同。這與在應對氣候變化上的共同但有區(qū)別的責任原則有關系，也與各國各地能源資源特點、產業(yè)結構特點等有關。如果不清楚綠證價值的根源是政府導向，則很多問題想不通：如為什么核算減碳效果時要考慮“額外性”?再如，為何大水電、核電的近零碳屬性得不到補貼呢?要根據各自國情設計各自的促進綠電發(fā)展制度，在政策設計時對綠電消納實施配額制，對綠電交易實施補貼綠證、平價綠證等價格限制，對于優(yōu)先性的交易規(guī)則制定，對于綠電溢價歸屬分配等，都需要把握準綠證的價值導向。
(2)“證電合一”與“證電分離”。
對于沒有接入電網的獨立綠電生產和消費，可知是誰、何時生產，由誰、何時消費的。對于接入電網的綠電，由于電力生產和消費主體是大量的、動態(tài)的、且電能生產與消費過程是同步完成，可以精確知道綠電是誰、在何時生產，但無法一一對應地知道綠電是由誰消費的。由于綠證是以上網電量為依據核發(fā)，綠證對應的綠電事實上已經消納完成，不存在有證無電情況。“證電合一”與“證電分離”都只是證明綠證(綠電)購買者在名義上(虛擬)消費了由誰、在何時生產的綠電。“證電合一”下，通過電力交易合同使綠電購買者從數量上真實消費了合同上的綠電;而“證電分離”下，綠電已經被消費，但只有出售綠證后才能證明持證者名義上消費了綠電。只是“證電合一”下，綠電合同完成后即完成了綠證轉移并支付綠電(綠證)價格;“證電分離”下，綠電已經消費，只有當綠證交易后才明確了綠電歸屬并體現出綠證的市場溢價部分。“證電合一”是提前簽訂的綠電消費中長期合同，有利于提前安排生產和調度，而“證電分離”會讓購買者有更多的時間考慮是否要選擇綠證(綠電)，增加綠證交易自由度，對刺激綠電需求和服務綠電需求有一定作用。因此，應保留“證電合一”和“證電分離”兩種方式，使其優(yōu)勢互補。
(3)碳市場與綠證市場。
這兩個市場主要指綠電消費配額—綠證交易市場與碳配額—碳交易市場。綠電消費配額的目的是為了完成非化石能源占一次能源消費中的占比，這是一個獨立目標;而碳市場是為了控制化石能源碳排放總量，這也是一個獨立目標。這兩個獨立目標在上一級碳達峰碳中和目標上有一定關聯(lián)，但由于二者之間是相互促進的關系，國家在制定這兩個目標時，已經考慮到相互影響。所以兩個市場按各自規(guī)則運行，其作用不會互相“抵消”。但如果將兩個市場以“碳”要素進行連接，都以“降碳”為目標，反而會造成目標交叉、混亂，影響兩個市場健康運行。因此，不宜把碳市場當成一個政策“大筐”，當成解決低碳發(fā)展中碳價格、碳金融、碳收益、碳創(chuàng)新等等支撐性的“萬能鑰匙”，不能將其作為所有政策文件中有關市場機制中的“標配”。
這兩個市場運行的最終結果都會造成一個階段內電價抬升，這正是能源轉型初期和中期碳減排成本、技術創(chuàng)新成本、系統(tǒng)重新調整成本、試錯成本等各種成本大于轉型綜合效益的結果，這些成本提高都會通過電力市場電價機制傳導到電力終端用戶，進而傳導到全社會層面。
對完善綠電發(fā)展和雙碳政策的有關建議
1.準確把握目標科學劃分“能源”精準施策
黨中央、國務院提出了高質量發(fā)展要求、積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和要求、能源安全新戰(zhàn)略，這些要求都是有目標支撐的。應當以目標為導向精準設計政策，并一以貫之。在精準施策中，首先要科學劃分好“能源”。這兩年才開始區(qū)分燃料用能、原料用能、材料用能的政策措施，但是綠色能源、清潔能源、清潔化石能源、非化石能源、可再生能源、新能源、非水可再生能源、小水電以及這些不同能源轉換為電力以后形成的“綠電”、燃氣發(fā)電、超低排放后的煤電、采用CCUS后的煤電、利用余熱余壓、垃圾等的火電等等，這些能源或電力，從不同的功能定位和不同的時間段，或者不同的地域或者采取不同比較基準，都可以找到它們不同的“能量屬性”和“環(huán)境屬性”。政策工具猶如武器，不同的武器用于解決不同的問題。
2.把握好新能源發(fā)展目的和新能源價值
發(fā)展可再生能源本身目的有發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)、加強能源基礎產業(yè)、成為經濟支柱、減少二氧化碳排放、降低環(huán)境污染問題等等。《中華人民共和國可再生能源法》明確規(guī)定了不同主體在促進新能源發(fā)展中的法律責任，從這個意義上講，為綠電核發(fā)綠證、分配綠電消費配額、開展綠證交易都是合法、合理的。但在綠電證書上標明它的環(huán)境屬性如減了多少碳、減了多少二氧化硫以及氮氧化物，則為畫蛇添足。因為核算環(huán)境屬性參照物本身選取是否合理就很難回答，且參考物本身也是變化的，不能簡單地把新能源屬性劃分為能量價值和環(huán)境價值，新能源價值就是其本身，包括了生態(tài)文明價值和能源轉型價值等，這個價值是法律賦予的，當然它也是有顯著缺點的。如果把近零碳作為新能源電力的主要環(huán)境屬性，必然會產生水電、核電這些近零碳環(huán)境屬性如何體現的問題。
3.以強制性綠電消費配額+綠證/綠電交易促進新能源發(fā)展
新能源發(fā)展的關鍵是解決新能源發(fā)電的消費問題。在已經試點基礎上形成“強制性綠電消費配額+綠電(綠證)市場”框架，一是將綠電消費責任完善為強制綠電消費配額制度，對完不成配額的市場主體采取處罰措施。二是綠電消費標的為風電、光伏、生物質發(fā)電，這正是更好將政府作用和市場機制相結合的領域。其他新能源發(fā)電的環(huán)境屬性收益通過如國家核證自愿減排量(CCER)等市場解決。三是綠證只證明綠電本身屬性，不證明環(huán)境屬性，應取消綠證中碳屬性及其他環(huán)境屬性的內容。四是從綠電市場角度講，綠證(綠電)只允許交易一次，并且要注明交易標記，但不限制在其他允許的場合多次使用。五是由政府確定綠證交易價格機制及收益分配機制;政府規(guī)定指導價，允許上下浮動;對不履約情況的處罰要高于指導價;制定權益歸屬;制定豁免機制。六是綠證購買者同電同權。取消補貼綠證交易品種，但在分配溢價收益時，要考慮是否享受了補貼。七是增加綠證有效期要求，對已經發(fā)放的綠證，給予一定時期的過渡。八是核證與交易平臺分開。核證機構按要求由政府準入;綠電/綠證交易平臺在電力交易平臺上擴展功能，實現電、證數據的協(xié)同。九是如果可核證的碳減排量交易平臺，可以有條件體現綠電的減碳屬性時，也應全國統(tǒng)一折算綠電的碳屬性，不要再一證一核。此種情況下實際上鼓勵綠證多次交易。是否采取這樣的機制，取決于中國碳減排市場效果，也需要通過試點后確定。
4.繼續(xù)完善全國碳市場建設
為了解決好化石能源尤其是煤炭消費總量控制和調控，以及控制好碳排放總量和強度，要繼續(xù)完善碳市場，但不宜給碳市場增加過多任務。一是逐步由強度為基礎的總量配額向能源產業(yè)轉型和工業(yè)企業(yè)功能轉型為基礎的總量配額過渡。二是試點少量配額通過拍賣分配的機制。三是擴大碳市場交易主體規(guī)模，由發(fā)電企業(yè)向基本成熟的工業(yè)企業(yè)領域擴展。四是將已經是電力行業(yè)技術標準的二氧化碳煙氣連續(xù)監(jiān)測技術規(guī)范作為碳排放數據核算認可的方法之一。五是在碳市場中繼續(xù)嚴格控制CCER抵消量，但CCER可在其他領域發(fā)揮更大作用。六是更加注重碳市場基本功能發(fā)揮。我國煤炭年消費總量達40多億噸，電煤與熱電聯(lián)產電煤占煤炭消費總量的55%，碳市場在這一領域發(fā)揮好二氧化碳總量控制和低成本降碳作用仍有很大空間。
5.建立和完善溫室氣體自愿減排市場
自愿減排市場是以自愿碳減排需求為導向的中國整體碳排制度中重要工具之一。為了更好推進降碳、減污、擴綠、增長，為各類市場主體、公共領域及廣大消費者提供各類低碳產品和服務，建立和完善以CCER為主要產品的自愿減排市場建設。在這個市場中，通過政府認可的第三方組織可以核發(fā)二氧化碳減排產品證書，也可以核發(fā)非二氧化碳減排產品證書。這個市場也可成為綠電消費配額市場和碳市場的補充平臺，如可以研究開展電力綠證中的碳性能否多次交易的問題等等。在這個市場中，政府主要是指導批準自愿減排的各種方法，監(jiān)管第三方機構、交易機構以及金融機構的行為。政府通過自愿減排機制收取的各種收益，可以用于激勵各種自愿減排行動，也可以用于政府對于碳達峰、碳減排的各種補貼。
6.為電力系統(tǒng)和電力市場“減負”使其回歸于本質和主體功能
在推進節(jié)能減排、低碳發(fā)展和電力市場建設中，我國電力系統(tǒng)和電力市場功能較為復雜，既需要承擔電力安全保供、經濟運行責任，也要通過電力優(yōu)先上網排序或優(yōu)先保供排序等手段，促進低碳電力、清潔電力優(yōu)先消納，甚至通過限制發(fā)電或者供電措施來為產業(yè)結構調整、煤炭減量等要求作貢獻。多目標、多任務對電力系統(tǒng)和電力市場優(yōu)化運行帶來更多的變量、形成更為復雜的系統(tǒng)，且由于一些任務間其本質上可能是相悖的，可能會造成系統(tǒng)運行災難。隨著降碳、減污、擴綠、增長政策針對性、精準性不斷加強，要為電力系統(tǒng)“減負”，要使電力系統(tǒng)和電力市場功能回歸到構建新型電力系統(tǒng)、優(yōu)化電能配置基本功能上來。綠電交易市場與電力市場密不可分，在機制設計中也要依各自的目的、功能和內在規(guī)律設計規(guī)則，做到對綠電發(fā)展的激勵和處罰不重復、不遺漏。電力市場要嚴守電力安全底線，在確保電力安全前提下實現新能源消納，并為各市場主體做好服務。
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