2018年政府工作報(bào)告中明確提出，“降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費(fèi)和輸配電價(jià)格，一般工商業(yè)電價(jià)平均降低10%?！边@無疑會(huì)對宏觀經(jīng)濟(jì)起到良性的刺激作用。國家發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)顯示，目前我國平均銷售電價(jià)的水平為0.65元/千瓦時(shí)，其中居民電價(jià)0.55元/千瓦時(shí)，農(nóng)業(yè)電價(jià)0.48元/千瓦時(shí)，大工業(yè)電價(jià)0.64元/千瓦時(shí)，一般工商業(yè)電價(jià)為0.80元/千瓦時(shí)。一般工商業(yè)電價(jià)平均下降10%，意味著本輪調(diào)整降價(jià)金額將超過800億元。從降價(jià)的具體措施來看，主要包括清理和規(guī)范電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費(fèi)；釋放區(qū)域電網(wǎng)、省級(jí)電網(wǎng)和跨省跨區(qū)專線輸電工程輸配電價(jià)改革紅利；完善兩部制電價(jià)；降低電價(jià)中征收的政府基金標(biāo)準(zhǔn)；釋放減稅紅利等八項(xiàng)措施。這是自2015年第二輪電改實(shí)施以來，首次有針對性地調(diào)整一般工商業(yè)銷售電價(jià)，下調(diào)的電價(jià)將直接普惠廣大工商業(yè)用戶。
從具體的措施不難發(fā)現(xiàn)，本輪降電價(jià)的措施中發(fā)電領(lǐng)域并不在降價(jià)的考慮范圍之內(nèi)。自2015年電改實(shí)施以來，通過市場化交易方式和下調(diào)煤電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)，發(fā)電企業(yè)已大幅讓利給用戶，但是由于進(jìn)入市場化交易的用戶僅僅局限于大用戶范疇，面向一般工商業(yè)的中小型用戶始終沒有從市場化交易中獲益；電網(wǎng)企業(yè)在2017年通過降費(fèi)、降價(jià)和市場化交易，僅國家電網(wǎng)公司一家就讓利737億元，今年將繼續(xù)承擔(dān)降費(fèi)80%，即640億元的降價(jià)任務(wù)；在國家層面從去年開始，取消和降低了通過電價(jià)征收的基金及附加，通過“三取消、兩降低”，共涉及資金960億元，社會(huì)各界已為降低用戶用電成本付諸大量實(shí)際行動(dòng)。
電價(jià)的構(gòu)成復(fù)雜且系統(tǒng)性強(qiáng)，我國電價(jià)又同時(shí)存在地區(qū)間、行業(yè)間的巨大差異。“讓利”、“騰挪”、“臨時(shí)性降價(jià)”，不失為在短期內(nèi)刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展“立竿見影”的有效手段，可以讓更多的用戶得到真真切切的“獲得感”。而與短期以行政手段“擠”出來的效益相比，培育健康的電力市場，進(jìn)一步擴(kuò)大交易規(guī)模；調(diào)整階梯電價(jià)比例，妥善解決復(fù)雜的交叉補(bǔ)貼；厘清輸配電價(jià)構(gòu)成，理順電力價(jià)格形成機(jī)制，才是進(jìn)一步降低用戶用電成本，促進(jìn)電力行業(yè)良性發(fā)展的長久之計(jì)。近日，本刊特專訪國家發(fā)展改革委市場與價(jià)格研究所研究員劉樹杰，就如何從上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)和居民電價(jià)等方面構(gòu)建合理的電價(jià)機(jī)制，進(jìn)一步探尋電價(jià)機(jī)制背后的降價(jià)法則進(jìn)行深度闡述和解讀。
妥善處理交叉補(bǔ)貼 為理順電價(jià)機(jī)制創(chuàng)造條件
“一個(gè)國家電價(jià)的高低，主要是由資源稟賦決定的。以我國的資源稟賦而言，讓我國的電價(jià)處于較低的水平并不現(xiàn)實(shí)。當(dāng)前，我國電價(jià)矛盾突出表現(xiàn)為工商業(yè)電價(jià)水平過高，而居民電價(jià)過低，這其中就牽扯到交叉補(bǔ)貼的羈絆。李克強(qiáng)總理提出一般工商業(yè)電價(jià)降低10%，就其緊迫性和降成本的現(xiàn)實(shí)需求而言，由于各地的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不一樣，降電價(jià)應(yīng)該因地制宜，一般工商業(yè)占比大的地區(qū)，就著重降一般工商業(yè)電價(jià)，如果重化工或大工業(yè)占比大的地區(qū)，降價(jià)范圍也不應(yīng)局限于一般工商業(yè)。而降低工商業(yè)電價(jià)，首先就應(yīng)尋找交叉補(bǔ)貼的有效替代方法，形成良性的電價(jià)構(gòu)成體系。”劉樹杰認(rèn)為。
目前，我國電價(jià)長期存在工商業(yè)用戶補(bǔ)貼居民用電、城市用戶補(bǔ)貼農(nóng)村用戶、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的情況。隨著經(jīng)濟(jì)市場化程度逐步提高，不同用戶間、不同地區(qū)間的電價(jià)交叉補(bǔ)貼扭曲電價(jià)體系、抑制資源配置效率的弊端也逐漸顯現(xiàn)。
從供電成本角度看，不同的電力用戶對系統(tǒng)的耗損不同。居民用戶處于供電環(huán)節(jié)末端，電壓等級(jí)最低、負(fù)荷率低，輸送線路長，變電線路多，供電成本較工商業(yè)用戶高。同時(shí)，負(fù)荷率反映用戶的用電行為和系統(tǒng)設(shè)備的使用率，負(fù)荷率高的用戶，用電成本低，而目前拿低成本的工商業(yè)用電，去補(bǔ)貼高成本的居民用電，并不能正確引導(dǎo)用戶合理消費(fèi)，進(jìn)而造成資源的錯(cuò)配。
從國際經(jīng)驗(yàn)來看，美國現(xiàn)行兩檔式階梯電價(jià)，第二檔定價(jià)高于電價(jià)成本水平；日本實(shí)行三檔式階梯電價(jià)，第二檔價(jià)格平行于成本定價(jià)，第三檔高于成本水平。而無論是兩檔式或三檔式階梯電價(jià)，第一檔的覆蓋范圍相對較小，以“生命線電價(jià)”保證基本生存所需電量，最高一檔定價(jià)用于彌補(bǔ)第一檔低于成本供電的損失，在總預(yù)算約束下實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。電網(wǎng)公司作為階梯電價(jià)的執(zhí)行者并不從中獲利，而是在不同用戶之間進(jìn)行所謂的“以富濟(jì)貧”。
劉樹杰認(rèn)為，目前我國實(shí)行的三檔階梯電價(jià)沒有問題，關(guān)鍵是第三檔電價(jià)還沒有達(dá)到反映供電成本的水平，而以第三檔價(jià)格，電網(wǎng)公司進(jìn)行供電仍然虧損，這樣的制度顯然存在問題。若要使居民類整體電價(jià)水平與合理的供電成本相符，就需要大幅度降低第一檔的覆蓋面，提高第二檔、第三檔的價(jià)格。
“階梯電價(jià)的設(shè)計(jì)初衷是以低價(jià)保障基本需求，基本需求以外的都應(yīng)該基于市場定價(jià)，由市場經(jīng)濟(jì)法則來決定。從我國目前的階梯電價(jià)結(jié)構(gòu)來看，第一檔覆蓋了90%的用戶，階梯電價(jià)的作用難以發(fā)揮。早年浙江省試行的第一檔電量50千瓦時(shí)是較為合理的。當(dāng)然，階梯電價(jià)的覆蓋面也應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況而區(qū)分設(shè)計(jì)。如果在沒有減少或取消不合理交叉補(bǔ)貼等配套措施的情況下，工商業(yè)電價(jià)的大幅下調(diào)，必然要以電力行業(yè)的虧損為代價(jià)?！眲浣苷f。
加快電力市場建設(shè) 促進(jìn)發(fā)、用電價(jià)格有序放開
作為現(xiàn)階段電力市場化的主要手段，我國“直接交易”的電量規(guī)模逐漸擴(kuò)大。在供大于求的背景下，根據(jù)供求比安排的發(fā)電企業(yè)與用戶進(jìn)入市場的數(shù)量與比例，也決定了電價(jià)下降的趨勢。但企業(yè)在市場中的行為由多重因素決定，電價(jià)在發(fā)電側(cè)的降價(jià)邊界在哪里，電力市場是否會(huì)淪為降價(jià)的“工具”，以行政手段釋放的“改革紅利”又能維持多久仍需時(shí)日觀察。
“從實(shí)施電力市場化交易以來，各地的上網(wǎng)電價(jià)都有大幅度的下降，這與電力過剩有直接關(guān)系。但電價(jià)究竟還有多大下降空間，或者說降價(jià)潛力到底有多少，只能靠市場來確認(rèn)?！眲浣苷f，“以市場機(jī)制促進(jìn)電價(jià)的合理化是電力工業(yè)發(fā)展長治久安之道，電力市場構(gòu)建是上網(wǎng)電價(jià)放開的前提條件。因?yàn)殡娛腔谙到y(tǒng)集成和實(shí)時(shí)平衡的產(chǎn)品，需要不同機(jī)組之間、網(wǎng)源之間，網(wǎng)和用戶之間的整體協(xié)調(diào)。電力發(fā)、售價(jià)格的有序放開與發(fā)用電計(jì)劃有序放開是同一件事，均依賴于電力批發(fā)市場的構(gòu)建，而并非行政手段和制度安排。當(dāng)競爭性電力市場構(gòu)建和完善后，競爭業(yè)態(tài)自然形成，上網(wǎng)電價(jià)也就會(huì)隨之放開?！?/p>
現(xiàn)行的電力直接交易，是我國電力市場化交易的有益嘗試，或者說是競爭性電力制度在我國電力市場的萌芽，但它沒有基于平衡機(jī)制，與規(guī)范、成熟的競爭性電力市場還有很遠(yuǎn)的距離。電力市場是新制度的構(gòu)建，而并非是新場所的搭建。進(jìn)入市場的主體也不應(yīng)以“優(yōu)待”眼光和標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)別分發(fā)“入場券”，這也是現(xiàn)階段我國電力市場的特色之一。而一旦未來供需關(guān)系反轉(zhuǎn)，在沒有任何保障措施的情況下，那些被發(fā)了“好人卡”的用戶，是否會(huì)面臨高電價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)？“優(yōu)待”又是否會(huì)變?yōu)椤芭按保?/p>
劉樹杰指出，真正的競爭性電力市場，并非簡單地放開電價(jià)，而是與電力系統(tǒng)運(yùn)行特性相融合的交易制度的系統(tǒng)安排。在規(guī)范的電力批發(fā)市場設(shè)計(jì)缺位的情況下，放開電價(jià)只能“小打小鬧”。為保障系統(tǒng)安全，機(jī)組調(diào)度也只能遵循“老規(guī)矩”，因而不具有可持續(xù)性?，F(xiàn)階段的電力市場都是以降價(jià)為目的，并沒有考慮系統(tǒng)設(shè)計(jì)的問題?，F(xiàn)貨市場試點(diǎn)，應(yīng)從國情出發(fā)，第一步可先建立發(fā)電企業(yè)單向競爭的“強(qiáng)制性電力庫”。待各方有了足夠的經(jīng)驗(yàn)積累，誠信、法制條件大體具備了，再轉(zhuǎn)為競爭效率更高的“基于平衡機(jī)制的雙邊交易”模式。
轉(zhuǎn)變國企考核方式 建立適于國情的激勵(lì)機(jī)制
從2014年蒙西、深圳兩地率先“破冰”至今，第一輪監(jiān)管周期內(nèi)的省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)已基本核準(zhǔn)完成，實(shí)現(xiàn)全國全覆蓋。此次核定過程是我國首次對輸配電價(jià)基于“準(zhǔn)許成本+合理收益”原則進(jìn)行的現(xiàn)代監(jiān)管，與傳統(tǒng)的購銷差模式相比，本輪輸配電價(jià)的核定既發(fā)現(xiàn)了部分不必要的成本，同時(shí)為理順發(fā)、輸、配、售各個(gè)環(huán)節(jié)的價(jià)格形成機(jī)制，有效引導(dǎo)中間輸配環(huán)節(jié)的合理投資做下良好的鋪墊。
“判斷輸配電價(jià)的高低，關(guān)鍵在于核定的價(jià)格是否真實(shí)反映了正常的生產(chǎn)成本?，F(xiàn)行的輸配電價(jià)核定，是基于投資回報(bào)率等全要素成本的規(guī)范化定價(jià)方法，在我國也算是破天荒的成就，但與現(xiàn)代化的電價(jià)監(jiān)管體系相比，只是邁出了萬里長征的第一步。要建立現(xiàn)代化的監(jiān)管體系，需要有一系列相關(guān)體制的配套，如專用的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、對投資效率評估的制度和方法等。”劉樹杰認(rèn)為。
目前我國采用的是通用會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，其效果在于抑制企業(yè)的偷稅漏稅行為，是競爭性行業(yè)的普遍規(guī)范性條款；而專業(yè)的管制會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，對于投資成本的必要性劃分和投資回報(bào)的分?jǐn)傆兄鞔_的規(guī)定。對于壟斷性行業(yè)，尤其是政府管制的行業(yè)而言，從監(jiān)管的角度來看，對每一筆費(fèi)用、每一個(gè)項(xiàng)目的明確管理，既便于監(jiān)管核查，也能達(dá)到成本總體可控的目標(biāo)，是建立現(xiàn)代輸配電價(jià)監(jiān)管體系的重要依據(jù)。同時(shí)，由于監(jiān)管職能的分割，目前我國對于新建電網(wǎng)項(xiàng)目的審批，著重從技術(shù)、安全等角度考慮。而國外的電價(jià)監(jiān)管體系中，不僅要考慮這幾方面的因素，同時(shí)還會(huì)對影響電價(jià)水平的投資成本以及投資回報(bào)率進(jìn)行綜合考量，對于多種方案進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)和比選，最終達(dá)到成本最低、效果最優(yōu)的目的，避免“成本大于收益”造成的低效投資和輸配電價(jià)水平的上漲。
“從這個(gè)角度來看，當(dāng)體制和機(jī)制構(gòu)建相對完備后，我國輸配電價(jià)的水平，理應(yīng)還具有下降的空間。但以目前電網(wǎng)公司的財(cái)務(wù)狀況看，如沒有配套措施的跟進(jìn)，電網(wǎng)企業(yè)既要完成國資委‘保值增值’的任務(wù)，又要數(shù)以百億計(jì)地降價(jià)，絕無可能。現(xiàn)階段要想從輸配環(huán)節(jié)獲取更多的降價(jià)空間，一是降稅和政府性基金，二是轉(zhuǎn)變國資委對電網(wǎng)企業(yè)的考核方式，即不再按照競爭性行業(yè)考核?！眲浣苷f。
