電煤改革發(fā)展四十年歷史進(jìn)程回顧與完善我國(guó)電煤市場(chǎng)機(jī)制建議
解居臣
我國(guó)實(shí)施改革開(kāi)放政策四十年來(lái)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)擺脫了僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制束縛和桎梏，煥發(fā)出前所未有的活力,工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)快速增長(zhǎng),社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，這在電力工業(yè)發(fā)展過(guò)程中表現(xiàn)的尤為突出。我在電力行業(yè)工作40余年，正好和國(guó)家改革開(kāi)放40年同步和交集。所以對(duì)大部分時(shí)間從事的電力燃料供應(yīng)和管理工作體會(huì)尤其深刻，下面做一簡(jiǎn)要的梳理和回顧。
一、我國(guó)煤炭市場(chǎng)化進(jìn)程和電力燃料的發(fā)展概況
四十年來(lái)，我國(guó)電力工業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了規(guī)模從小到大，速度由慢而快的發(fā)展進(jìn)程。改革開(kāi)放初期我國(guó)電力設(shè)備裝機(jī)總量不足1億千瓦，1995年達(dá)2億千瓦，2000年裝機(jī)突破3億千瓦，尤其是2003年電力體制改革后電力裝機(jī)容量出現(xiàn)年兩位數(shù)的高速增長(zhǎng)，到2017年已達(dá)17億千瓦；我國(guó)煤炭產(chǎn)量也實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定快速增長(zhǎng)，從1978年改革開(kāi)放之初的6.2億噸，到2017年已達(dá)36-37億噸；電煤需求在2003年后也以每年1-1.5億噸的幅度在增加，全國(guó)煤炭產(chǎn)量的一半以上用于發(fā)電。由于我國(guó)煤炭資源、運(yùn)輸條件、區(qū)域差別等因素影響，改革進(jìn)程中煤炭市場(chǎng)價(jià)格的變化起伏、矛盾的頻繁凸顯和轉(zhuǎn)化成為常態(tài)，長(zhǎng)期積累在煤電兩大行業(yè)間的供需矛盾則成為發(fā)展中繞不開(kāi)躲不過(guò)的坎。正所謂“三十年河?xùn)|，三十年河西”，電煤供應(yīng)緊缺時(shí)造成電力生產(chǎn)的劇烈波動(dòng)；而電煤過(guò)剩時(shí)又因電力市場(chǎng)疲軟、需求不足導(dǎo)致庫(kù)存居高不下，使廣大電煤企業(yè)在煤電長(zhǎng)期積累的矛盾夾縫中飽受詬病。除電煤資源供需矛盾外，電煤價(jià)格爭(zhēng)議，質(zhì)量糾紛也貫穿在改革發(fā)展的始終。我國(guó)煤炭?jī)r(jià)格市場(chǎng)化進(jìn)程大致經(jīng)歷了四個(gè)階段，期間矛盾關(guān)系有所不同，深層問(wèn)題逐步顯現(xiàn)。
第一個(gè)階段（1982年之前）。我國(guó)在改革開(kāi)放之前，各項(xiàng)物資供應(yīng)緊缺匱乏，尤其是煤、電、油等能源供應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的瓶頸。實(shí)際上從建國(guó)初期到改革開(kāi)放前期，對(duì)生產(chǎn)資料一直實(shí)行計(jì)劃分配，煤炭供應(yīng)在這個(gè)時(shí)期總體為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。其基本特征是煤炭資源、鐵路運(yùn)力均采取指令性計(jì)劃的方式下達(dá)，國(guó)家統(tǒng)一分配和調(diào)撥的煤炭占全國(guó)煤炭生產(chǎn)、消費(fèi)總量的絕對(duì)比重很高；煤炭?jī)r(jià)格由國(guó)家控制，由原來(lái)的煤炭工業(yè)部和國(guó)家物價(jià)局對(duì)煤炭?jī)r(jià)格實(shí)行政府定價(jià)，實(shí)施低價(jià)政策，由此帶來(lái)的煤炭企業(yè)虧損由財(cái)政全額補(bǔ)貼。例如：改革開(kāi)放初期的1979年噸煤成本17.80元，平均售價(jià)25.20元，到1983年調(diào)整為33.73元/噸，相應(yīng)噸煤成本則上升為29.33元。這一時(shí)期，煤炭供需的主體基本是單一的國(guó)有企業(yè)，由于煤炭產(chǎn)量和鐵路運(yùn)力嚴(yán)重短缺，國(guó)家采取統(tǒng)一分配和調(diào)撥的方式由國(guó)家計(jì)委和物資部每年組織分配會(huì)，落實(shí)年度供應(yīng)計(jì)劃和下年一季度的預(yù)安排計(jì)劃。這在改革開(kāi)放初期對(duì)保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展起到了不可替代的作用。
第二個(gè)階段（1983年—1992年）。隨著改革開(kāi)放進(jìn)程的逐步深化，在繼續(xù)堅(jiān)持煤炭由國(guó)家計(jì)劃分配為主的前提下，增加了市場(chǎng)調(diào)節(jié)的成分。1983年開(kāi)始，國(guó)家逐步縮小了指令性分配計(jì)劃，地方煤礦產(chǎn)量除少量納入統(tǒng)一分配外，大部分進(jìn)入市場(chǎng)調(diào)節(jié)。1987年又增加了指導(dǎo)性計(jì)劃形式，煤炭?jī)r(jià)格在以國(guó)家計(jì)劃價(jià)格為主導(dǎo)形式的前提下，對(duì)超核定能力、超計(jì)劃生產(chǎn)的煤炭實(shí)行了加價(jià)、議價(jià)政策。而對(duì)電價(jià)采取了燃運(yùn)加價(jià)政策，每年由國(guó)家物價(jià)局和各省物價(jià)局會(huì)同電力企業(yè)測(cè)算煤炭及運(yùn)輸價(jià)格的漲價(jià)情況并分地區(qū)、分電網(wǎng)實(shí)行電力價(jià)格相應(yīng)調(diào)整。此外還通過(guò)電力加價(jià)籌集電力建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)基金，如每度電征收2分錢(qián)用于地方電力建設(shè)和0.4-0.7分錢(qián)用于三峽工程建設(shè)基金。這一時(shí)期，煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)主體的所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，國(guó)家采取一系列政策措施，加快能源和交通建設(shè)，為實(shí)行計(jì)劃分配為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔的“雙軌制”創(chuàng)造了條件，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化改革的起步。
這期間由國(guó)家計(jì)委每年組織召開(kāi)全國(guó)的煤炭訂貨會(huì)，下達(dá)指令性分配計(jì)劃并安排落實(shí)指導(dǎo)性計(jì)劃，簽訂相應(yīng)煤炭合同。會(huì)議規(guī)?？刂圃谝欢ǚ秶鷥?nèi)，由于配套實(shí)行了燃運(yùn)加價(jià)政策，煤電雙方互為需求，雖為合同數(shù)量、鐵路運(yùn)力的分配落實(shí)而出現(xiàn)爭(zhēng)議，但國(guó)家的協(xié)調(diào)力度較大，訂貨會(huì)基本上都能圓滿結(jié)束。訂貨會(huì)以及后期合同執(zhí)行中友好、協(xié)商成為煤電雙方合作的主旋律。
第三個(gè)階段（1993年—2004年）。國(guó)家計(jì)劃統(tǒng)一分配占的比重越來(lái)越小，市場(chǎng)調(diào)節(jié)的比重進(jìn)一步加大。1993年，煤炭?jī)r(jià)格逐步放開(kāi)，由供需雙方協(xié)商，但對(duì)列入重點(diǎn)計(jì)劃的電煤，國(guó)家采取了政府指導(dǎo)價(jià)的形式。而在計(jì)劃外電煤以及其他行業(yè)用煤的煤炭?jī)r(jià)格實(shí)行市場(chǎng)價(jià)。煤炭?jī)r(jià)格放開(kāi)后，煤、電企業(yè)價(jià)格關(guān)系尚未理順，“燃運(yùn)加價(jià)”政策取消后煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)沒(méi)有走上軌道，導(dǎo)致煤、電企業(yè)之間在質(zhì)量和價(jià)格問(wèn)題上經(jīng)常發(fā)生糾紛。為避免電煤價(jià)格矛盾激化，1996年初國(guó)家計(jì)委對(duì)發(fā)電用煤實(shí)行國(guó)家指導(dǎo)價(jià)格，規(guī)定在上年實(shí)際結(jié)算價(jià)格基礎(chǔ)上，發(fā)電用煤出廠價(jià)格最高提價(jià)額度全國(guó)平均每噸8元，97年又提出噸煤提價(jià)12元的方案。2000年國(guó)家開(kāi)始實(shí)行重點(diǎn)訂貨，參加的范圍限于重點(diǎn)煤礦和電力、冶金、化肥、建材、城市煤氣等八個(gè)重點(diǎn)用煤行業(yè)，其他均由供需雙方自主交易。煤炭市場(chǎng)改革過(guò)程中資源緊缺的時(shí)間多于寬松時(shí)間，煤炭成為緊缺物資，所以會(huì)議規(guī)模越開(kāi)越大，成為全國(guó)參加人數(shù)最多、時(shí)間最長(zhǎng)的馬拉松會(huì)議。
由于煤炭與電力價(jià)格形成機(jī)制不同，每年召開(kāi)的全國(guó)煤炭訂貨會(huì)上電煤價(jià)格都成為焦點(diǎn)。連續(xù)幾年的提價(jià)，國(guó)家計(jì)劃內(nèi)煤價(jià)一路飆升，而市場(chǎng)煤價(jià)卻隨著供需矛盾而波動(dòng)。以大同煤礦為例，98年底出礦價(jià)達(dá)到162元/噸，而此時(shí)受?chē)?guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整影響，煤炭需求增長(zhǎng)僅達(dá)到3.5%，市場(chǎng)煤價(jià)跌到110元/噸，雙軌制第一次出現(xiàn)了倒掛現(xiàn)象。以后三年的訂貨會(huì)，計(jì)劃內(nèi)電煤成了香餑餑，由于用煤企業(yè)選擇了少定計(jì)劃內(nèi)電煤改為大量訂購(gòu)市場(chǎng)煤現(xiàn)象，使每年的訂貨會(huì)因計(jì)劃落實(shí)不了而延期。
國(guó)家電力體制改革后，各發(fā)電集團(tuán)還未健全燃料管理體制，電力用煤的訂貨仍延續(xù)國(guó)家電力公司時(shí)期的做法，統(tǒng)一組織計(jì)劃的落實(shí)并匯總電煤訂貨數(shù)量，期間電力企業(yè)仍是一體化運(yùn)作機(jī)制，對(duì)價(jià)格的上漲實(shí)施了抱團(tuán)戰(zhàn)略，及時(shí)反映電力企業(yè)的困難，統(tǒng)一政策，統(tǒng)一行動(dòng)，集體統(tǒng)一談判抵制煤炭?jī)r(jià)格的大幅上漲，維護(hù)了電力企業(yè)的整體利益，電煤漲價(jià)的幅度一直處在可控制范圍內(nèi)。
由于市場(chǎng)供求變化頻繁，特別是2002年年底以來(lái)的頻繁大幅漲價(jià)，導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)發(fā)電成本劇增，經(jīng)濟(jì)效益每況愈下，火電企業(yè)幾乎全面虧損，煤電企業(yè)之間的利益矛盾也逐步升級(jí)、激化。為此，國(guó)家出臺(tái)了一系列針對(duì)電煤價(jià)格的宏觀調(diào)控政策，以緩解煤電價(jià)格矛盾。
一是2003年的煤電價(jià)格矛盾疏導(dǎo)。2003年長(zhǎng)沙煤炭訂貨會(huì)上，由于煤電雙方對(duì)煤炭?jī)r(jià)格上漲未達(dá)成一致意見(jiàn)，電煤訂貨合同未能落實(shí)。2003年7月，國(guó)家發(fā)改委在青島召開(kāi)了補(bǔ)簽電煤合同會(huì)議。同時(shí)為解決發(fā)電成本增長(zhǎng)壓力，國(guó)家發(fā)改委研究制定了全國(guó)電價(jià)上漲4厘/千瓦時(shí)的措施。
2003年12月，國(guó)家發(fā)改委以內(nèi)部明電形式下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整電價(jià)的通知》。文中明確：適當(dāng)提高燃煤機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)。將全國(guó)省級(jí)及以上電網(wǎng)調(diào)度的燃煤機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)一律提高每千瓦時(shí)0.7分錢(qián)（含稅），銷(xiāo)價(jià)0.8分用以解決2003年、2004年煤炭?jī)r(jià)格上漲及鐵路運(yùn)費(fèi)上調(diào)對(duì)發(fā)電成本增支的影響。同時(shí)相應(yīng)調(diào)整電網(wǎng)銷(xiāo)售電價(jià)。
二是2004年的煤電價(jià)格矛盾疏導(dǎo)。2004年4月，國(guó)家發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步疏導(dǎo)電價(jià)矛盾規(guī)范電價(jià)管理的通知》。2004年6月，國(guó)家發(fā)改委對(duì)電網(wǎng)銷(xiāo)售電價(jià)和上網(wǎng)電價(jià)進(jìn)行了調(diào)整。其中銷(xiāo)售電價(jià)漲2.2分，上網(wǎng)電價(jià)調(diào)整1.2分，其中因煤價(jià)上漲 0.8分。
2004年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳以國(guó)辦發(fā)47號(hào)文下發(fā)了《關(guān)于做好電力迎峰度夏工作的通知》。文中明確：電價(jià)調(diào)整后，電煤價(jià)格不分重點(diǎn)合同內(nèi)外，均由供需雙方協(xié)商確定。同時(shí)明確盡快建立煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制。8月，國(guó)家發(fā)改委即以特急內(nèi)部明電下發(fā)了《關(guān)于對(duì)部分地區(qū)電煤價(jià)格實(shí)行臨時(shí)性干預(yù)措施的通知》，文中明確：決定對(duì)河南、安徽、山東、山西、陜西5個(gè)煤炭主產(chǎn)省電煤銷(xiāo)售價(jià)格實(shí)行臨時(shí)性干預(yù)措施，上述地區(qū)以5月底電煤實(shí)際結(jié)算車(chē)板價(jià)為基礎(chǔ)，在不超過(guò)±8%的幅度內(nèi)，由煤炭企業(yè)和電力企業(yè)協(xié)商確定價(jià)格。此通知有效抑制了正在醞釀的新的電煤漲價(jià)意向。
第四個(gè)階段，（2005年至今）。全國(guó)煤炭訂貨會(huì)改為全國(guó)煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接會(huì)，數(shù)量由供需雙方在煤、電、運(yùn)三方共同制定的銜接框架方案內(nèi)自主銜接，價(jià)格也由供需雙方自主協(xié)商。國(guó)家發(fā)改委加大了對(duì)煤炭訂貨體制和機(jī)制的改革力度，加快了改革步伐。2005年，實(shí)現(xiàn)了三個(gè)突破：（一）發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，鼓勵(lì)企業(yè)自主銜接，依法簽定合同；（二）政府通過(guò)發(fā)布銜接原則和框架方案，指導(dǎo)產(chǎn)運(yùn)需銜接，不再直接對(duì)企業(yè)分配資源；（三）在鐵路運(yùn)力偏緊的情況下，運(yùn)力配置效率優(yōu)先與保障重點(diǎn)相結(jié)合。由于鐵路運(yùn)力的改善，原由企業(yè)自行簽訂的無(wú)運(yùn)力保證的“白合同”煤炭也轉(zhuǎn)為有運(yùn)力的“綠合同”，訂貨數(shù)量大大突破原銜接框架方案。
2006年，實(shí)施了“三項(xiàng)措施”：（一）在政府控制條件下，取消電煤價(jià)格臨時(shí)干預(yù)措施，由企業(yè)自主協(xié)商定價(jià)；（二）鐵路重點(diǎn)運(yùn)力不再翻版，根據(jù)上年實(shí)際完成情況和新增生產(chǎn)能力予以調(diào)整；（三）運(yùn)力配置向誠(chéng)實(shí)守信、依法合規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、合同兌現(xiàn)率高的企業(yè)以及中長(zhǎng)期、大宗合同傾斜。
2007年，繼續(xù)推進(jìn)“三個(gè)深化”：（一）徹底取消延續(xù)50多年的由政府組織產(chǎn)運(yùn)需企業(yè)召開(kāi)訂貨會(huì)的做法；（二）進(jìn)一步引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，凡符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)，不分所有制、不分隸屬關(guān)系，均可以自主參加銜接；（三）在堅(jiān)持供需雙方企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系協(xié)商定價(jià)的基礎(chǔ)上，明確了以質(zhì)論價(jià)、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、同質(zhì)同價(jià)的原則。
2008年，在鞏固前幾年改革的基礎(chǔ)上，繼續(xù)朝著建立完善統(tǒng)一開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代煤炭市場(chǎng)體系方向推進(jìn)。一是深化壟斷行業(yè)改革，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在煤炭資源和運(yùn)力的配置上，妥善處理公平競(jìng)爭(zhēng)與保障重點(diǎn)的關(guān)系，二是繼續(xù)推進(jìn)煤炭?jī)r(jià)格市場(chǎng)化改革。
應(yīng)該說(shuō)電煤市場(chǎng)化是必然的發(fā)展趨勢(shì)，國(guó)家已經(jīng)完全放開(kāi)對(duì)于電煤價(jià)格的控制，但在目前電價(jià)市場(chǎng)化改革未到位情況下，電力企業(yè)被置于不公正的市場(chǎng)位置，而在訂貨主體方面，五大集團(tuán)已建立了自己的燃料管理機(jī)構(gòu)，在煤炭訂貨會(huì)上由各發(fā)電企業(yè)自行和煤炭企業(yè)對(duì)接，一個(gè)拳頭變成了五個(gè)手指，而煤炭市場(chǎng)和運(yùn)力市場(chǎng)則一直處于在偏緊的狀態(tài)，面對(duì)供應(yīng)量不足、品種不對(duì)路，缺乏對(duì)電煤的選擇權(quán)，往往是被動(dòng)地接受，在煤價(jià)上漲時(shí)喪失了話語(yǔ)權(quán)，協(xié)商定價(jià)成為空話，煤價(jià)在放開(kāi)后象一匹脫了韁的野馬漲個(gè)不停，最高時(shí)每年漲50--100元不等，2008年曾出現(xiàn)噸煤超800元甚至個(gè)別達(dá)到1000元的極端情況，煤電之間的矛盾呈愈演愈烈之勢(shì)，電力企業(yè)受到電價(jià)管制和煤價(jià)的雙重壓力出現(xiàn)巨額虧損。
針對(duì)煤炭市場(chǎng)化過(guò)程中價(jià)格的劇烈波動(dòng)情況，有關(guān)部門(mén)經(jīng)過(guò)多次反復(fù)調(diào)研，摸底監(jiān)測(cè)，2004年12月國(guó)家發(fā)改委以發(fā)改價(jià)格[2004]2909號(hào)文下發(fā)了《關(guān)于建立煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見(jiàn)的通知》。明確了上網(wǎng)電價(jià)與煤炭?jī)r(jià)格聯(lián)動(dòng)，銷(xiāo)售電價(jià)與上網(wǎng)電價(jià)聯(lián)動(dòng)，電價(jià)聯(lián)動(dòng)周期原則上以不少于6個(gè)月為一個(gè)煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)周期。若周期內(nèi)平均煤價(jià)比前一周期變化幅度達(dá)到或超過(guò)5%，相應(yīng)調(diào)整電價(jià)。
2005年4月國(guó)家發(fā)改委先后下發(fā)通知：自5月1日起啟動(dòng)煤電聯(lián)動(dòng)方案，銷(xiāo)價(jià)上調(diào)2.52分/千瓦時(shí)，上網(wǎng)電價(jià)上調(diào)2.32分/千瓦時(shí)，煤電聯(lián)動(dòng)1.28分/千瓦時(shí)。
2006年的濟(jì)南訂貨會(huì)使煤電矛盾再度升溫，并由于矛盾無(wú)法彌合而使定貨會(huì)無(wú)果而終，之后在長(zhǎng)達(dá)四個(gè)月時(shí)間里，煤電之間就電煤價(jià)格進(jìn)行了艱難的拉鋸戰(zhàn)。在國(guó)家有關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)下，四月份電煤合同陸續(xù)簽訂。為疏導(dǎo)電價(jià)矛盾，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家發(fā)展改革委6月28日下發(fā)特急文件調(diào)整電價(jià)，全國(guó)上網(wǎng)電價(jià)平均上調(diào)11.74元／千千瓦時(shí)，銷(xiāo)售電價(jià)平均提高24.94元／千千瓦時(shí)，發(fā)電調(diào)整項(xiàng)目包括：全國(guó)平均煤(運(yùn))電聯(lián)動(dòng)銷(xiāo)售電價(jià)提高9.79厘／千瓦時(shí)；脫硫項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)加價(jià)全國(guó)平均調(diào)整電價(jià)2.4厘／千瓦時(shí)；新投產(chǎn)機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)按煤(運(yùn))電聯(lián)動(dòng)同步調(diào)整。
煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)涉及多方面利益關(guān)系，特別是在煤電運(yùn)相對(duì)緊張形勢(shì)下，更是多方關(guān)注的焦點(diǎn)，煤電聯(lián)動(dòng)政策的出臺(tái)充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中煤電油運(yùn)行工作的高度重視。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，國(guó)家將在堅(jiān)持放開(kāi)煤價(jià)的基礎(chǔ)上，對(duì)電力價(jià)格實(shí)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，建立市場(chǎng)化的煤電價(jià)格實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在過(guò)渡期間，實(shí)施煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策，將有助于積極穩(wěn)妥地推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)，建立靈活的、能夠及時(shí)反映煤價(jià)變化的電價(jià)調(diào)整機(jī)制，促進(jìn)電力體制改革、電力事業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善。
但07年以來(lái)CPI的大幅度上漲以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)過(guò)熱勢(shì)頭，中央強(qiáng)調(diào)防止經(jīng)濟(jì)過(guò)熱、防止通貨膨脹，對(duì)于煤電聯(lián)動(dòng)政策也出現(xiàn)了一些爭(zhēng)論。使這項(xiàng)政策的落實(shí)工作懸于停頓之中。
二、煤炭市場(chǎng)化進(jìn)程中存在的問(wèn)題
1、煤炭資源和鐵路運(yùn)力階段性不足，品種性短缺和地區(qū)間不平衡是造成多次電煤緊張的主要原因。
從原煤生產(chǎn)和鐵路運(yùn)煤增長(zhǎng)情況來(lái)看與電煤供應(yīng)的變化是非常一致的。我國(guó)煤炭多年來(lái)保持持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，但與我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，與電力、鋼鐵、有色、建材的產(chǎn)量增幅相比一定時(shí)期出現(xiàn)總體上的供不應(yīng)求。例如2005-2008年煤炭產(chǎn)量增長(zhǎng)率分別為7.87%、8.1%、8.21%、7.63%，遠(yuǎn)低于我國(guó)GDP和工業(yè)生產(chǎn)兩位數(shù)的增長(zhǎng)幅度。
我國(guó)的煤炭資源集中分布在山西、陜西、蒙西等三西地區(qū)，而我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份和負(fù)荷中心多集中在華東、中南地區(qū)，西煤東運(yùn)、北煤南運(yùn)是我國(guó)煤炭運(yùn)輸格局的主要特點(diǎn)。近年來(lái)鐵路煤炭運(yùn)力增長(zhǎng)主要集中在大秦、侯月線等西煤東運(yùn)主干線上，而依靠鐵路直達(dá)運(yùn)輸?shù)娜A中地區(qū)調(diào)入煤炭受限，在調(diào)劑豐枯矛盾、迎峰度夏和遇到自然災(zāi)害時(shí)往往出現(xiàn)地區(qū)性、時(shí)段性緊張。例如2004年華東地區(qū)煤炭供不應(yīng)求和2008年南方冰雪災(zāi)害時(shí)，都因電煤供應(yīng)緊張?jiān)斐?000萬(wàn)千瓦的機(jī)組停備。
重點(diǎn)合同量不足，新機(jī)用煤很難保證。一些年來(lái)電煤的重點(diǎn)合同雖有增加，但同新機(jī)投產(chǎn)量和電煤需求量增長(zhǎng)相比，重點(diǎn)合同比例在連年下降，以2008年為例，重點(diǎn)訂貨量為5.85億噸，占全國(guó)直供電廠需煤量的60%左右，比03年訂貨比例低了20個(gè)百分點(diǎn)。因價(jià)格、運(yùn)力等因素影響，部分電煤合同計(jì)劃兌現(xiàn)率處于較低水平，也進(jìn)一步加大了重點(diǎn)供應(yīng)量的不足。
受我國(guó)煤炭賦存條件所限，我國(guó)的優(yōu)質(zhì)動(dòng)力煤資源比較短缺，隨著多年的開(kāi)采和消費(fèi)，出現(xiàn)優(yōu)質(zhì)煤、個(gè)別煤種資源枯竭，無(wú)替代資源接續(xù)現(xiàn)象，發(fā)電企業(yè)很難按設(shè)計(jì)煤種采購(gòu)到合適的燃料。
2、電煤價(jià)格矛盾突出
自03年放開(kāi)煤價(jià)以來(lái)電煤價(jià)格出現(xiàn)大幅度的上漲，據(jù)統(tǒng)計(jì)2004-2008年全口徑電煤到廠綜合價(jià)從268.45元上漲為476.18元，上漲幅度為77%；其中國(guó)家重點(diǎn)訂貨合同價(jià)格從267.17元上漲為482.22元，上漲幅度為80%；而同期相比因煤而調(diào)整的電價(jià)只上升了3.06分，加上電網(wǎng)公司讓利的2分錢(qián)僅為5.06分，可消化煤價(jià)上漲因素100元左右，為此，2008年全年僅五大電力集團(tuán)就虧損326億元，其中主業(yè)(火電）虧損超過(guò)400億元。鑒于電力企業(yè)虧損嚴(yán)重、經(jīng)營(yíng)困難等因素，2009年度的煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接時(shí)，煤炭與電力企業(yè)雙方因價(jià)格分歧過(guò)大而未達(dá)成協(xié)議，使電煤供應(yīng)在總體平衡中產(chǎn)生許多不確定性，也加深了煤電企業(yè)之間的隔閡和壁壘，加劇了原本就有的矛盾。
3、煤質(zhì)下降的影響巨大
近幾年優(yōu)質(zhì)煤資源短缺，供應(yīng)更為緊張，電煤質(zhì)量普遍下降。電力企業(yè)受市場(chǎng)影響，供煤渠道增多，尤其在供應(yīng)緊張情況下往往是饑不擇食，也導(dǎo)致市場(chǎng)煤質(zhì)低下、以次充好現(xiàn)象增多。2003年全國(guó)電煤平均發(fā)熱量為4950打卡，而2008年僅為4410大卡，下降了540大卡左右，降幅13%。
煤質(zhì)下降一是相當(dāng)于隱形漲價(jià)，二是降低了鐵路運(yùn)輸效率，三是影響發(fā)電企業(yè)的安全生產(chǎn)和節(jié)能降耗，導(dǎo)致燃燒不穩(wěn)、效率降低、磨損嚴(yán)重、事故增加、環(huán)保超標(biāo)等一系列不良后果。
三、完善煤炭市場(chǎng)化改革的粗淺拙見(jiàn)
改革開(kāi)放以來(lái)，尤其從“十一五”開(kāi)始我國(guó)經(jīng)濟(jì)和電力工業(yè)實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)快速發(fā)展，年均投產(chǎn)新機(jī)超過(guò)1億千瓦，2017年底煤電裝機(jī)10.2億千瓦，電煤消費(fèi)量超過(guò)20億噸。從發(fā)電生產(chǎn)能力分析，電力供需處于總體平衡局部地區(qū)供大于求的狀態(tài)，但受一次能源和運(yùn)力的約束，各區(qū)域存在一定的差異，如果電煤供應(yīng)得不到滿足，部分區(qū)域電網(wǎng)仍會(huì)出現(xiàn)供應(yīng)緊張的情況。近幾年電煤供應(yīng)緊張狀況時(shí)隱時(shí)現(xiàn)，電煤矛盾時(shí)而加劇就說(shuō)明了這一點(diǎn)。
我國(guó)電力發(fā)展，尤其是燃煤電站建設(shè)發(fā)展還有很長(zhǎng)的路要走，發(fā)電耗用煤量在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)仍呈連續(xù)緩慢上升態(tài)勢(shì)。如何保證電煤的穩(wěn)定、有序供應(yīng)是擺在我們面前和將來(lái)重大而艱巨的任務(wù)，需要認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家有關(guān)能源政策，在現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)由數(shù)量上的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展，需要認(rèn)真探索研究經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下電力燃料供應(yīng)的新途徑、新方法。努力創(chuàng)造一個(gè)公平、公正、良性互動(dòng)的和諧電煤供應(yīng)環(huán)境。為此我認(rèn)為：
1、綜合考慮煤電油運(yùn)各種因素，做好能源總體規(guī)劃，統(tǒng)籌解決電煤供應(yīng)的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。
一是要依據(jù)電力生產(chǎn)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和結(jié)構(gòu)調(diào)整需要，分析預(yù)測(cè)電煤需求，根據(jù)煤炭資源結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)，尤其是近幾年國(guó)家實(shí)施的煤炭去產(chǎn)能計(jì)劃，優(yōu)化配置新、老機(jī)組發(fā)電用煤資源結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定供應(yīng)主渠道。
二是應(yīng)根據(jù)煤炭資源及需求地區(qū)性、結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)，優(yōu)化電煤鐵路、港航運(yùn)輸流向，建立健全能源綜合運(yùn)輸調(diào)配體系，提高相關(guān)部門(mén)能源跨區(qū)調(diào)配能力，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)能源資源需求突發(fā)性、大規(guī)模變動(dòng)的能力。
三是加強(qiáng)國(guó)家對(duì)煤炭資源和電煤供應(yīng)的調(diào)控力度。配合國(guó)家的煤炭去產(chǎn)能規(guī)劃，煤炭行業(yè)要向技術(shù)水平高、安全設(shè)施好、環(huán)保措施配套和高產(chǎn)能方向發(fā)展，加快大型煤炭基地建設(shè)的進(jìn)程，以提高煤炭生產(chǎn)的集中度和規(guī)?；?，支持國(guó)有大礦發(fā)揮煤炭企業(yè)技術(shù)、裝備、管理和人才優(yōu)勢(shì)，兼并改造小煤礦，以盡快增加煤炭供應(yīng)的保障度。國(guó)家發(fā)改委在新形勢(shì)下，加強(qiáng)了對(duì)電煤穩(wěn)定供應(yīng)的調(diào)控，多次召開(kāi)會(huì)議要求國(guó)有大型煤炭企業(yè)加大供應(yīng)力度，提高長(zhǎng)協(xié)煤所占的比例和兌現(xiàn)率，確定長(zhǎng)協(xié)煤的價(jià)格，這對(duì)保證重點(diǎn)電煤供應(yīng)、維護(hù)電力企業(yè)的合法權(quán)益事關(guān)重要，其中關(guān)鍵是提高執(zhí)行力，要不折不扣的落實(shí)。
四是適時(shí)建立國(guó)家煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備制度。煤炭資源作為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)性資源，國(guó)家應(yīng)該具備相當(dāng)?shù)恼{(diào)配能力，從宏觀制度層面，構(gòu)建煤炭?jī)?chǔ)備體系，以應(yīng)對(duì)諸如華中地區(qū)由于鐵路運(yùn)輸瓶頸和氣候影響問(wèn)題突出而經(jīng)常出現(xiàn)的電煤頻繁告急的狀況。啟動(dòng)煤炭?jī)?chǔ)備機(jī)制不僅可以緩解能源安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展提速間的沖突與矛盾，也可以平抑煤炭市場(chǎng)異常波動(dòng)，防止過(guò)度投機(jī)行為。
2、盡快疏導(dǎo)煤電價(jià)格矛盾
在現(xiàn)有體制機(jī)制下，煤電價(jià)格矛盾是當(dāng)前我國(guó)煤電發(fā)展最突出的矛盾，在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)尤其是物價(jià)趨于穩(wěn)定后，應(yīng)首先解決長(zhǎng)期積累的煤電價(jià)格矛盾，健全煤、電價(jià)格形成機(jī)制。
一是在解決煤電價(jià)格矛盾時(shí)，既要確立煤價(jià)和電價(jià)合理的市場(chǎng)關(guān)系，也要對(duì)電價(jià)、煤價(jià)的形成機(jī)制進(jìn)行改革。在按照社會(huì)平均成本核算的前提下，制定煤炭和電力合理的比價(jià)關(guān)系。
從“供求關(guān)系決定價(jià)格”的市場(chǎng)規(guī)律來(lái)講，在電煤資源緊缺的情況下，電煤價(jià)格上漲無(wú)疑是必然趨勢(shì)。但是如果放任電煤價(jià)格無(wú)序上漲，將全盤(pán)動(dòng)搖國(guó)家以發(fā)電企業(yè)過(guò)去數(shù)年的平均成本確定上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)的機(jī)制，嚴(yán)重影響電煤供應(yīng)的穩(wěn)定，出現(xiàn)虧損欠貸和資金鏈斷裂的惡性循環(huán)。雖然市場(chǎng)對(duì)資源的配置是通過(guò)價(jià)格波動(dòng)的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，但單純的市場(chǎng)機(jī)制具有自發(fā)性、事后性和微觀性，在我國(guó)目前煤炭市場(chǎng)機(jī)制還未完全形成，資源處于有限度的平衡時(shí)，煤炭企業(yè)以供求關(guān)系決定價(jià)格，自主經(jīng)營(yíng)追求利潤(rùn)的自發(fā)性和微觀性行為必然會(huì)導(dǎo)致單一市場(chǎng)調(diào)節(jié)，對(duì)于社會(huì)生產(chǎn)也就意味著“無(wú)政府狀態(tài)”。我們?cè)谑袌?chǎng)中看到，當(dāng)前電煤一口價(jià)現(xiàn)象徹底改變了過(guò)去十幾年的熱值定價(jià)的基本辦法，致使電力企業(yè)完全喪失了對(duì)價(jià)格的商議權(quán)和維護(hù)自身合法權(quán)益的能力。我認(rèn)為煤炭產(chǎn)品應(yīng)結(jié)合我國(guó)具體的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和特點(diǎn)漸進(jìn)式開(kāi)放，逐步走向市場(chǎng)化，特別是對(duì)于下游市場(chǎng)而言，在電煤價(jià)格走向市場(chǎng)化的同時(shí)應(yīng)系統(tǒng)配套出臺(tái)電價(jià)市場(chǎng)化政策，兩個(gè)市場(chǎng)同步改革將會(huì)減少煤電矛盾發(fā)生的機(jī)率。
二是要形成規(guī)范的煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)，對(duì)電價(jià)實(shí)行有效的價(jià)格監(jiān)管和適時(shí)調(diào)整。煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)涉及多方面的利益關(guān)系，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步確立，電價(jià)形成最終要走向市場(chǎng)化，煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)只是目前的過(guò)渡之策，但在目前我國(guó)能源現(xiàn)狀和電力體制改革進(jìn)程中，這項(xiàng)政策的實(shí)行具有重要現(xiàn)實(shí)意義。實(shí)施煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)，將有助于積極穩(wěn)妥地推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)，建立靈活的、能夠及時(shí)反映煤價(jià)變化的電價(jià)調(diào)整機(jī)制，在促進(jìn)電力體制改革的同時(shí)，也有助于煤炭上下游市場(chǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
三是加強(qiáng)電煤價(jià)格與電廠電煤供耗存狀況的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和預(yù)警，通過(guò)價(jià)格信息網(wǎng)絡(luò)及時(shí)發(fā)布，為供需雙方提供參考依據(jù)，引導(dǎo)生產(chǎn)和消費(fèi)。
在不能實(shí)行煤電聯(lián)動(dòng)的情況下，政府應(yīng)行使價(jià)格干預(yù)權(quán)，對(duì)電煤價(jià)格過(guò)快上漲實(shí)施價(jià)格干預(yù)措施。
3、改革、完善電煤年度產(chǎn)運(yùn)需銜接制度
多環(huán)節(jié)、大批量的電煤供應(yīng)，年度訂貨銜接工作必不可少。政府有關(guān)部門(mén)在這項(xiàng)工作中具有不可或缺的地位和作用。由于電煤供應(yīng)的特殊性（量大、持續(xù)、社會(huì)性），和國(guó)家仍將對(duì)電價(jià)實(shí)施監(jiān)管等原因，國(guó)家在放開(kāi)煤炭市場(chǎng)的同時(shí)也更要加強(qiáng)調(diào)控和監(jiān)管。在深入改革的情況下一是應(yīng)強(qiáng)調(diào)要求企業(yè)訂立中長(zhǎng)期合同。電煤供應(yīng)中，電廠、煤礦之間的供需關(guān)系具有相對(duì)固定性，具備訂立中長(zhǎng)期合同條件，建議可將原重點(diǎn)合同和區(qū)域電煤供需合同直接轉(zhuǎn)換為電煤中長(zhǎng)期合同。
二是要強(qiáng)調(diào)落實(shí)新機(jī)用煤資源、運(yùn)力的配置及相關(guān)價(jià)格政策。由于資源運(yùn)力緊張，在近幾年電煤銜接中新機(jī)訂貨量存在較大缺口，價(jià)格基本上是市場(chǎng)價(jià)，而電價(jià)則實(shí)行標(biāo)桿電價(jià)．所以新機(jī)投產(chǎn)后全部虧損，完全體現(xiàn)不出其高效、低耗的經(jīng)濟(jì)性。
三是針對(duì)運(yùn)輸瓶頸制約問(wèn)題，政府要加強(qiáng)對(duì)認(rèn)鐵路運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)管力度。電煤供、運(yùn)、需三方訂立具有法律效力的合同，多開(kāi)直達(dá)列車(chē)，增開(kāi)萬(wàn)噸大列。同時(shí)政府加強(qiáng)對(duì)鐵路月度運(yùn)輸計(jì)劃編制和實(shí)施的監(jiān)管，確保合同兌現(xiàn)。
4、培育和發(fā)展我國(guó)煤炭市場(chǎng)體系
根據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)煤炭交易活動(dòng)的分析，結(jié)合我國(guó)特有的煤炭產(chǎn)供銷(xiāo)現(xiàn)狀，我認(rèn)為我國(guó)煤炭市場(chǎng)應(yīng)有序地進(jìn)行培育和發(fā)展。
我國(guó)煤炭市場(chǎng)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是在開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、統(tǒng)一與有效監(jiān)管的體制環(huán)境下，以形成充分高效的煤炭市場(chǎng)為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)對(duì)市場(chǎng)主體的再造、市場(chǎng)價(jià)格體制機(jī)制的改革、市場(chǎng)秩序的規(guī)范與監(jiān)管、市場(chǎng)行為的規(guī)制與引導(dǎo)等措施，建立以主要煤炭生產(chǎn)企業(yè)和電力企業(yè)集團(tuán)直接談判定價(jià)、中長(zhǎng)期合同為主導(dǎo)，分品種、分區(qū)域、有層次、相互競(jìng)爭(zhēng)、有形市場(chǎng)和虛擬市場(chǎng)并存的現(xiàn)代煤炭市場(chǎng)體系，為市場(chǎng)配置資源和定價(jià)、安全經(jīng)濟(jì)供應(yīng)煤炭提供保障，為構(gòu)筑未來(lái)我國(guó)統(tǒng)一能源市場(chǎng)打下基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)要分兩步走。
第一階段，即運(yùn)能和煤炭資源、品種不能充分滿足需求。要做好以下工作：一是調(diào)整煤炭生產(chǎn)和銷(xiāo)售結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)煤炭資源的生產(chǎn)，增加供給，改善煤炭供需關(guān)系，滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)煤炭的需求。二是通過(guò)有效的市場(chǎng)監(jiān)管和宏觀調(diào)控，防止煤炭市場(chǎng)壟斷勢(shì)力的強(qiáng)化，同時(shí)防止煤炭?jī)r(jià)格和煤炭市場(chǎng)發(fā)生大的波動(dòng)從而引起一連串的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問(wèn)題。三是在政府宏觀調(diào)控指導(dǎo)下，組織好全國(guó)的產(chǎn)運(yùn)需銜接活動(dòng)和本省區(qū)內(nèi)的產(chǎn)運(yùn)需銜接，突出骨干電力企業(yè)集團(tuán)和煤炭生產(chǎn)企業(yè)的主體地位。四是以市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)橹鳎畢f(xié)助為輔，有序建立區(qū)域性和集散地、港口的煤炭交易場(chǎng)所，為不同層次的煤炭生產(chǎn)企業(yè)和用戶提供交易平臺(tái)。五是在已開(kāi)發(fā)運(yùn)行的煤、電及環(huán)渤海電煤指數(shù)的基礎(chǔ)上，建立健全全國(guó)統(tǒng)一的動(dòng)力煤價(jià)格指數(shù)體系，以引導(dǎo)和指導(dǎo)煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，促進(jìn)煤炭產(chǎn)、運(yùn)、需按市場(chǎng)化方式銜接。
第二階段，煤炭生產(chǎn)、需求和運(yùn)輸部門(mén)向市場(chǎng)化方向改革基本完成階段。這一時(shí)期，全國(guó)主要骨干煤炭生產(chǎn)企業(yè)和各大電力集團(tuán)企業(yè)主導(dǎo)煤炭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)利益的格局基本形成，煤炭資源和運(yùn)力按供需雙方選擇完全進(jìn)行市場(chǎng)化配置，煤炭供應(yīng)能保障我國(guó)煤炭需求，我國(guó)煤炭市場(chǎng)在國(guó)際煤炭市場(chǎng)上有相應(yīng)地位，煤炭柜臺(tái)市場(chǎng)和期貨市場(chǎng)投入運(yùn)營(yíng)。電煤供應(yīng)結(jié)構(gòu)中，直接和中長(zhǎng)期合同供應(yīng)量應(yīng)占60%-70%；貿(mào)易量25%-35%；柜臺(tái)市場(chǎng)和期貨市場(chǎng)實(shí)物交割量占2%-5%，這樣我國(guó)建立綜合煤炭市場(chǎng)體系的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)。
需要強(qiáng)調(diào)的是，在全國(guó)煤炭市場(chǎng)體系建設(shè)中，在發(fā)揮市場(chǎng)作為配置資源的基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮政府的監(jiān)管和調(diào)控作用，主導(dǎo)并制定這方面的實(shí)施方案。同時(shí)，有關(guān)行業(yè)組織聯(lián)合制定交易規(guī)制，積極扶持和構(gòu)建跨行業(yè)的協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)構(gòu)和配套服務(wù)機(jī)制，形成完善的交易體系。
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